中国电子政务发展指数名列全球第几_２００５中国电子政务新纪元

　　2005年，中国电子政务建设面前有一道坎。 　　网络建设超前于应用、信息利用滞后于开发、软件产品游离于需求……这些都是绕不过去的弯。 　　 　　2005年，中国电子政务建设面前有一扇门。
　　整合资源互连互通、应用系统更重实效、门户网站沟通民意、多元化服务手段广纳受众……那将开启政务信息化的新天地。
　　
　　在“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的政府职能中，服务是最终体现，作为服务政府职能转变的有力工具，电子政务应该体现政府的服务效能。今天，提升公共服务水平以带动政府内部管理和政府对社会监管的信息化趋势正热……
　　
　　2005年，电子政务是否能够交出一份合格的成绩单？既要加快推进电子政务建设的要求，为下一阶段政务信息化工作奠定坚实的基础；也要在此基础上，结合新的形势和任务，围绕政府的中心工作，做出“十一五”期间全国政府系统政务信息化的规划工作。
　　
　　因此，2005年将作为承前启后、继往开来、全面推进我国政务信息化建设关键的一年而载入史册。正是在这个意义上，我们认为:2005年必将是中国电子政务新纪元！
　　
　　尽管17号文件和25号文都为“十五”规划设计了很好的电子政务目标，但是就目前的情况而言，电子政务更多的功能和建设目标依然是停留在服务政府内部，公众尚没有很好地享受到电子政务所带来的优势。
　　
　　2005 一道坎
　　
　　《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》（中办发[2002]17号文件，以下简称17号文）、《国务院办公厅关于印发全国政府系统政务信息化建设2001～2005年规划纲要的通知》（国办发[2001]25号文件，以下简称25号文）都明确提出了政府系统政务信息化工作“十五”期间的目标任务。
　　经过四年的发展，中国的电子政务已经有了初步的规模。2005年，五年规划期的行程已到最后一年，成绩显著，但遗憾同在。
　　要想顺利完成预计的目标和任务，2005年有一道绕不过去的坎。无论是软件应用的建设、信息资源的利用，还是电子政务服务模式的深化，这一年，对于各级政府而言，都必须积极面对并采取有效措施，以确保自己能够迈过这道坎。
　　“硬”“软”失衡之痛
　　我国电子政务的建设显然还处于初级阶段，到目前为止的建设，更多的还停留在硬件层次上。也正是这种后发行为，硬件的建设已经超越了目前软件应用的需要。
　　赛迪顾问高级副总裁张向宏博士认为:“根据目前实施的情况显示，就如何统一应用并没有太多的共识，但是对于硬件，尤其是网络和服务器为主的建设，应该说已经有章可循。这也是为什么硬件的建设情况整体要好于软件应用的原因。”
　　作为一场自上而下推动的建设，我国电子政务的建设除了一部分工程在应用上能够契合需要之外，更多的工程尚处于摸索和理论论证阶段。旧有体制上的沉疴和人员意识上的落后使得电子政务的推行遭遇种种障碍。
　　“其实，从某种程度上讲，政府明白自己需要什么。”国务院“电子政务”专家顾问李明浩说，“只是，在面对某些具体实施人员的时候，跟我们接口的政府工作人员并不是很专业，他们并不明白自己应该怎么提出需求，又怎么来找到符合自己需要的软件应用。”
　　此前一阶段，不少政府部门将重点放在了硬件的建设上，形成了一条条不可逾越的鸿沟。在硬件建设的过程中完善和调整自身的需求目标，并且通过与厂商的合作逐步提升自身对电子政务内涵和外延的准确理解，也就成了当前众多电子政务工程尤其是地方政府推行电子政务的首要选择。
　　国务院信息化专家咨询委员会委员曲成义认为，当前情况下我们不能等待政府改制的完全完成，而必须同步推进。同时，企业和政府也要加强合作，共同找准政务的电子化应用。尤其在现阶段某些部门硬件建设已经大致完成的情况下，更要大力推广软件应用，将电子政务前一阶段的成果好好利用起来。
　　
　　受众交错之惑
　　
　　或许是在最初的时候，很多政府官员并不明白电子政务到底要做什么，能做成什么样，因此，电子政务的建设目标，大多是以整理政府内部流程、实现无纸化办公、服务和方便政府内部办公环境为主，较少涉及到如何更好地通过电子政务来为公众提供更多更好的服务等内容。
　　在建设办公自动化、政府公务员上网方面，可以说电子政务前一阶段取得了很大的成效。同时，通过这些对内功能的实施，也逐步培养了公务员和地方政府的电子政务的意识。
　　“根据调查显示，越来越多的公务员开始接受电子政务所带来的变革。”张向宏认为，“其实，电子政务并没有如初期所想象的那样，会因为提高政府的效率而减少人员。相反，因为IT建设和维护的需要，人员的需求在一直增加。”
　　就建设初衷而言，电子政务应该是打造一个扁平化的政府，并且为社会大众提供更加高效和便捷的服务。在提升内部效率的同时，应该更加积极主动地做好对公众的服务。
　　“电子政务的出发点最终是服务于公众，应该以提高服务公众的效率为标准来衡量。也就是说，如何更好地利用电子政务来加强政府的服务观念和功能。”曲成义强调，“这也是国信办下一步将要推进的目标。”
　　
　　封闭与共享的悖论
　　
　　数年的信息化建设和电子政务建设，积累了大量的信息资源。然而，由于缺乏全盘统一的规划，电子政务的建设与信息资源的孤岛几乎是同步增长。虽然在某项工程或者某个地区的内部，电子政务完成了其建设的预定目标，但是就总体而言，建设工程成功之时也意味着一个新的“信息孤岛”的出现，它无法实现资源共享和五联互通。没有全盘的规划―实际上也不可能有一个以全国为目标的全盘的规划―来支撑整个电子政务环境的发展。
　　有些地方政府部门将取得的信息资源作为私有财产，并不愿意将资源拿出来共享。这导致了严重的信息资源利用率欠佳的问题。迅速膨胀的信息资源，并没有带来有效的利用，因而也就无法实现为大众服务的长远目标。建设得越成功，封闭得越严重。曲成义说:“政府信息资源是国有资产，是公共财富，应该在部门间实现共享和在社会再利用方面发挥更大作用。”
　　为了把信息资源的价值发挥到最大值，满足国家经济调节、市场监督、社会管理、公共服务的需要，一些地区和部门进行了企业基础信息共享和应用试点工作。如青岛信息化主管部门、税务局、工商行政管理局和质量监督检验检疫局联手，不仅打破了部门垄断，拆除了物理上的围墙，还有效地提高了政府的监管能力和工作效率。目前，企业基础信息共享和应用试点工作开始进入11个城市、1个省的第二轮试点，这为解决信息孤岛问题、促进电子政务的健康发展做了有力的探索。
　　
　　产品与需求的隔阂
　　
　　由于市场的巨大前景，电子政务已经迅速拉动了软件企业的发展，并且随着对电子政务需求的不断增加，在未来还将有更广阔的发展空间。
　　电子政务的发展过程，从来就是软件企业与政府共同促进的过程，不乏有政府部门为满足自身及行业的需要，利用自有力量成立软件企业，用友电子政务集团的前身安易软件即是这样一个典型。
　　因此，从某种程度上来说，软件企业很了解政府的需要，能够开发出适合我国国情和政府实际需要的软件和解决方案，这也是为什么在中国的国外软件厂商在电子政务应用领域一直不能够获得更好发展的原因。
　　要做大市场，要做强企业，必须提倡规模化、标准化、产品化的理念。电子政务市场，应用软件是关键。只有标准化的产品才能实现企业规模发展，应该做具有推广价值的产品，进行规模化的经营，同一个产品要需要去推广，而不是到处去做项目。但目前，软件厂商在最头疼的客户随意改变项目需求的现象下，不仅难以推出一个经过最优生产关系演变出来的产品来赢取对市场的主导，还必须以一个通用软件的价格来为每个项目度身定造。要做到卖产品而不是委曲求全做项目真的很难。
　　并非是政府部门重视不够，中央政府很重视，有些地方政府却抱着对付的态度，或者感觉离应用成熟还差很远而对软件没有足够的重视。用友政务总裁严绍业说:“客户不清楚软件的作用，谁价格低就把单子给谁。于是，硬件公司来竞争，系统集成也来竞争，单子到手发现太便宜，做不了，就包给两、三个人的小公司去做，因为他的成本低。如果不重视软件，软件企业没有足够的利润，他怎么形成软件的工厂化呢？”
　　
　　好看与好用的结合
　　
　　到目前为止的政务建设中，包括前一段时间所提出的政府上网工程，其实就是建网站的工程。应该说，经过数年的建设，各级政府基本上都已经有了自己的网站，但网站仅仅被用来执行介绍政府的功能，并没有真正发挥出一个政府门户的作用，尤其并没有能够在网上为公众提供服务。
　　网上服务受到服务类别和项目的限制，因此，并不是所有的政府服务都可以放在网上来进行，对于服务的具体模式，国家也没有一个统一的标准和建议，使得基于网络进行的服务很少。政府的门户功能因此也就无从行使。
　　其实，政府门户的目的在于:先前只能通过跑各个部门才能办理的事情，通过门户将所有的后台处理全部屏蔽掉，呈献给公民的是公务处理的入口和出口。在这方面，上海市财政局的网站就发挥了较好的效果。通过与企业的互动，政府来提供政务服务，而后台的数据处理和相关的包括Call Center在内的技术支持都交给IT公司来完成。承担了部分任务的中软公司应用产品研发中心的副总经理龙亦民说:“我们来给政府提供这方面的服务，可以将政府从IT的建设和维护中解放出来。事实证明，这样的运作模式非常有效率。”
　　曲成义介绍，我国政府将会很快将推出国家门户，并且希望在此基础上整合、协同和联结网上各类电子政务服务。也许，这就是政府门户网站发展的方向―基于现有网站的基础上，整合各级政府网站，建设统一的政府门户，将所有的服务都纳于后台。未来，总是留给我们足够的想象空间，而网站将是电子政务变化最先的体现者。
　　
　　自2003年以来，我国电子政务的应用基础架构已经基本建立，中国电子政务正逐渐由务虚走向务实。借助信息化手段来加强“公众服务职能”，已经成为电子政务建设重点，这也真实反映了政府职能及需求的变化。那么，中国软件企业面临的将是怎样的一个市场？
　　
　　2005 一扇门
　　
　　借助信息化手段加强“公众服务职能”，已经成为电子政务建设重点，真实地反映了政府职能及需求的变化。如今，服务导向型电子政务的目标模式得到了广泛认同。“我能提供什么样的服务”与“公众的参与程度如何”成为热烈探讨的两大问题。
　　很多时候，理想与现实之间，只有一门之隔。打开一道门很容易，但要走对门，并非易事。2005年，能够成功开启“公共服务”的大门吗？
　　矫枉需过正
　　面对复杂多变的社会需求，面对需要个性化服务的社会大众，打造一个服务性的政府，转变现有的职能应用，将是下一步电子政务的发展方向。为了拉近政府和公众的距离，使公众具有知情权、参与权、监督权和享用政府服务的权利，就要为公众提供良好的信息服务。曲成义认为，所谓公共服务就是真真正正、实实在在地把这四权交到老百姓手中。
　　这种观点从长远来看是正确的，但要把政府的服务质量当作电子政务的惟一目标，并落实到目前实际建设中，会因为种种因素的限制而难以达到预期的效果。
　　从根本上来说，提升政府管理的透明度和公开性，增强公众对政府的信任并非政务信息化的核心价值，改善政府的公共服务仅仅是一个方面，政府最基本的职能还在于“管理”二字。维护公共秩序、提供公平的市场环境以及政府内部的强化管理都需要强调管理功能。公共服务不可少，公共管理更不能淡化，政府职能最理想的状态还是“公共管理＋公共服务”。电子政务的服务导向也只是一种目前所必须的“矫枉过正”的举措。
　　从具体的电子政务建设上来说，更高的要求意味着更多的探索。首先，各类业务系统的选择上，既要考虑有效的管理，又要考虑为公众提供大量的服务，同时进行公共管理和公共服务的业务系统就非常关键。其次，围绕公共服务系统构建，政务信息整合之时，必须考虑公众，政府门户与外网要从服务对象，以公众角度进行政务的有效整合。如县、地级市应把主要精力放在门户网站和外网建设而不是局限在内网之中。再次，好的公共服务应该覆盖到所有社会成员，但中国是发展中国家，近9000万的网民数量在13亿人口中所占的比例甚小，“其中很大部分还是学生，农民以及一些弱势群体鲜有上网的可能。”张向宏认为，“所以，通过网络服务来提高公众服务质量就必须充分考虑电话和网络的整合，以及数字电视、信息亭乃至3G手机等多样化手段。”
　　如今，服务导向型电子政务的目标模式得到广泛认同。电子政务绩效评估的标准也发生潜在的变化:需要降低的成本将从办公成本转向社会成本，需要增强的效益将从内部效益转向公共服务质量，需要提高的满意度将从领导的满意度转化为老百姓的满意度。政府决定、政府干、政府评判的不合理现象将渐渐得到改善。
　　电子政务的公共服务正走出自发状态，但如今，一窝蜂做网上审批等盲目行为又将成为新问题。经历过前阶段的热浪，电子政务在由监管向服务的转型时，我们更需谨慎。关键之处在于务实，要从最简单的做起。
　　
　　实效是基础
　　
　　去年10月底召开的国家信息化领导小组第四次会议上，温家宝总理强调，电子政务建设过程中，要与行政管理体制改革结合起来，要从实际出发，讲求实效，节省开支，不搞“花架子”和“形象工程”，避免重复建设。这些新的理念和要求一定要体现在贯彻到政府系统政务信息化建设中去。因此，无论是前一阶段建设所暴露出的不足还是贯彻政策的理念与要求，抓紧落实、注重实效成为电子政务建设下一阶段的首要要求。
　　真正地务求实效，首要一点就是进行政府职能的转变，使结构优化。“电子政务的核心是政务，IT是手段，让IT的优势发挥出来，不是仅仅做传统业务在网络上的翻版，而是要进行业务的优化与再造。”曲成义认为，流程再造、职能转变涉及到观念、组织结构以及人员安排等诸多问题，这个问题不仅仅是中国问题，也是世界各国都面临的问题。因此，只能摸索出一条有中国特色的发展之路。尽管艰巨，但完成后电子政务的面貌将大为改观，因此，其重要性当数第一。
　　此外，必须防止“形象工程”和“政绩工程”，深究电子政务真正的效益点。最好的办法就是把投资与产出的效益纳入政绩考核，在搭建项目伊始就考虑到效果，这个问题的解决更多的依赖制度和思想的转变。严绍业举了《电子签名法》的例子:“如果没有这个法，谁敢在网上审批，如果遇上抵赖怎么办。因此，这个法是电子政务真正地从形象转为实物。”
　　仅是一部《电子签名法》还远远不够，电子政务必须出台发展的标准化体系。这不仅仅停留在技术标准层面，还要开展政府管理内容和政府管理过程标准的制订，以实现政府管理的非随意性与政务流程和环节的透明化。国务院信息办应用推广组司长陈小筑表示，今后电子政务标准化工作将要继续完善“政府引导、市场推动”的管理方式，建立动态维护机制，使标准制定和应用相结合，探索出一条“标准为电子政务建设服务，电子政务建设促进标准发展”的道路。
　　说到底，标准的制定是为应用服务。以示范工程、项目来带动标准的制定和完善，不失为最务实的行动。
　　
　　突破在服务
　　
　　公共服务导向既定，务实之风渐盛。要继续推动电子政务的发展，就要在原有基础上有所突破。
　　低水平重复建设、投资浪费的现象必须得到遏制。从社会效益与经济效益来看，信息化建设所取得的成效与预期相差较远。目前电子政务建设存在着设备愈先进愈好的认识误区，以至于斥巨资买来的设备利用率只有实际功能的几分之一甚至几十分之一。要建设统一标准的政务资源整合平台，决非单纯追求硬件设备的先进性，而应强调其可扩展性、整体布局和应用的合理性，否则就可能使电子政务的发展偏离方向，造成巨大浪费。
　　信息资源的共享、公开与整合问题是当务之急。要解决这个问题，除了在技术上研究互联互通之外，从意识上根本性地扭转一些根深蒂固的观念更是重中之重。有必要加速《信息资源法》的立法进程来对信息资源相关的问题做出界定，并且给出建设性和指导性的利用方案来。“像浦东新区将电子政务规划为前台（对外服务）、中台（数据交换）和后台（业务支持）三大板块的模式值得推广。”信雅达软件公司副总经理陈涛认为。
　　此外，怎样保障电子政务的建设质量、怎样保证涉及国家安全，社会稳定和个人隐私等信息安全，以及公务员观念与素质的提升，都是未来亟需解决的任务。
　　不得不提及的是，当电子政务从内部效益驱动模式走向外部服务效益驱动时，政府独立驱动的运作模式将会改变，发动社会化力量参与建设将成气候。“电子政务的社会化服务会拉动整个产业的发展。现在的电子政务IT服务还是政府自己在干。未来，政府和公务员的主要精力将放在职能转变、流程优化、服务创新等政务的落实上，无需再操心信息系统的建设和运维等问题。”曲成义说。
　　电子政务的全流程外包服务包括咨询、业务与流程再造、建设与开发、运维与服务的外包。企业做外包具有低成本、高质量和高效益的优势。随着相关法律法规的完善、市场诚信机制的健全、信息服务企业的成长以及软件技术产品的发展，中国软件企业面临的将是一个千载难逢的机遇。
　　
　　双赢需要彼此理解
　　
　　国内电子政务市场到底有多大？前10年已经花了2000亿，未来5年会有2000亿人民币的规模。严绍业对此表示认同:“2000亿这个总体规模是没有问题。这几年的规律表明，应用软件差不多占整个投入的15～20%。我们按最低的数字15%来计算，5年投入就是300亿，每年平均投入60亿。”
　　但还是要看到，这笔巨额投入分流到“12金工程”，每一“金”分不到多少;每个金字工程都不可避免地存在行业差距，厂商也不可能每个业务都同时做;做电子政务的软件企业上升势头虽快，但是多数还是集中在小而专的模式上。这60亿，谁家想要多分点却不容易。
　　企业实力固然是问题，但更多的症结还是处于软件企业与政府这一特殊用户之间的关系处理中。用户的强势在某种程度上阻碍了行业的市场化发展，弱者地位也使得软件企业在对市场与利润的权衡左右为难。
　　此外，随着政府职能转变和管理方式的改革，政府内部的岗位和职能也可能经常变动，这导致对软件需求的不断变化，需要软件厂商有足够的技术能力来应对。而曲成义指出，现在有些软件企业并不能理解政府的需要，开发的技术手段也不够先进，不能够随时紧跟政府需求的变化。
　　但众多厂商则颇感冤枉。中软公司副总经理吴立人说:“我们不可能不理解政府流程，现在的问题是有些地方政府自己不知道如何优化流程，将希望寄托在软件企业身上。企业为他们优化，他们又不肯轻易认同！”
　　其实，政府和软件企业之间只有形成良性互动，电子政务才有健康的生命力。从软件厂商这方面来说，去培育，去重点宣传一些标杆客户，通过典型的树立去让大家认清楚电子政务究竟是什么，软件是什么，尽可能地引起较好的社会反响效果。
　　而企业与政府合作达到双赢的关键，就在于组织保障和法规标准的建设。只有将政府应该承担的服务工作和应该外包给企业的IT工作区分开来，并以规范化的形式加以推广，电子政务的建设进程将大大加快，成效更为显著。陈小筑司长也早已指出，要做好电子政务，要将电子政务以服务为中心，就必须“抓好组织保障、法规标准的建设、队伍的建设、体制创新的建设”。
　　“当然，还需政府提倡采购国货、大力扶持民族产业。”陈涛说。在操作系统及自动化所需的办公软件方面，国产软件有很大优势。更重要的是，除了大大节省信息化费用开支之外，这些软件的信息安全主动权完全掌握在自己手中。对于刚刚过去的政府采购风波，用“心有余悸”来形容国内软件企业并不过分。
　　电子政务市场是中国软件企业乃至中国软件产业未来几年最为重要的发展机会，也有着极大的发展空间。政府自然有反省自身与扶持本国企业的必要，软件企业自然也需以练好内功为前提，而相互理解更是基础的基础。
　　
　　相关链接
　　
　　国办制定的下阶段政务信息化工作总体思路:
　　采取切实有效措施，全面实现25号文件提出的目标任务，重点加快统一的全国政府系统办公业务资源网络平台的建设和整合，加大应用推进和资源共享的力度，积极推进中央和地方政府门户网站建设，着手研究提出“十一五”期间政务信息化工作的规划。
　　对重点工作期限的规划:
　　2005年6月底前完成各部门政府专网升级工作;
　　2005年上半年，完成了全国政府系统督查和会议系统的网上应用，并依托政府专网开展桌面视频会议系统试点工作;
　　2005年底前完成政府专网网站建设任务;
　　2005年上半年开通试运行中央政府门户网站一期，逐步建设完善;
　　2005年9月底前，提出全国政府信息化建设“十一五”规划纲要草案，同时，组织开展网络系统、应用系统、信息资源、安全体系等专项规划的制定工作。