治安管理处罚法自由裁量权【论《治安管理处罚法》中的自由裁量权】

　　摘 要：治安处罚权是公安机关在法律规定的权限范围内对违反治安行政管理秩序的个人、组织的人身、财产或其他权益予以限制和剥夺的行政权力。《治安管理处罚法》有关警察自由裁量权方面的变动很值得思考分析，对自由裁量权规定的不足之处，笔者以为《治安管理处罚法》还有进一步完善的必要。
　　关键词：治安管理处罚法；自由裁量权
　　治安管理处罚制度成为对维护社会秩序所必需的措施，它的构建、完善与发展，具有举足轻重的地位与意义。2006年3月1日颁布的《治安管理处罚法》进一步的完善了警察的自由裁量权。从《治安管理处罚条例》到《治安管理处罚法》中自由裁量权的变化，可见自由裁量在公权力运用中的重要性。
　　一、自由裁量权存在的必要性
　　（一）治安违法事件的多样性与法律的局限性之间的矛盾
　　自由裁量权的产生是治安违法事件的多样性与法律的局限性之间的矛盾的必然结果。"依法行政"是包括公安机关在内的任何行政机关从事行政管理活动的基本要求。但是，法律不是万能的，总是具有局限性的，这其中一个重要的原因是：法律与社会总存在一定的差距，社会的多变性与法律的相对稳定性之间总是存在一定的矛盾，社会生活无时无刻不在发生着变化，而法律不可能朝令夕改。社会生活多变性使得治安违法事件多样化。而不具备稳定性的法律，其权威性将会受到挑战，人们也会无视这种法律的存在，这也就使法律具有了局限性。因此治安违法事件的多样性与法律的局限性之间的矛盾使得警察自由裁量权的产生成为必然。
　　（二）立法工作的滞后性
　　立法工作的滞后性也促使警察自由裁量权的产生。没有一部法典是完美无缺的。即使立法当时看来是完美的法律，随着社会的发展，也必然会逐渐暴露出或多或少的缺陷。而目立法本身也是一项程序复杂的工作，要经过规划、起草、讨论、制定草案、决定、公布等环节，具有长周期性的特点。此时，赋予公安机关一定的自由裁量权就会弥补法律的不足，消除法律滞后性所带来的各种不利影响，同时也能为立法工作提供重要而及时的信息，使立法工作者及时修改或废除不适应社会需要的法律，从而实现法律体系的完善。
　　二、《治安管理处罚法》对自由裁量的具体变更
　　2006年3月1日，《治安管理处罚法》正式实施，基于有效限制和规范公安机关自由裁量权的考虑，《治安管理处罚法》对各类治安管理处罚行为作了明确的规定，使其明确化和规范化。这种限制和规范主要体现在下面几点。
　　（一）条文细化，压缩自由裁量空间
　　《治安管理处罚法》通过过对处罚的种类与幅度的明确化、规范化限制了警察的自由裁量权。
　　首先，《治安管理处罚法》的条文从《治安管理处罚条例》的45条扩大到119条，篇幅大幅度增加，说明内容更加充实。其中，第二章"违反治安管理的行为和处罚"是增加最多的部分，将"违反治安管理的行为"细分为"扰乱公共秩序、妨害公共安全、侵犯人身权利、财产权利和妨害社会管理"四类。
　　其次，各类处罚的适用幅度有了更明确的划分。通过罚款数额和行政拘留天数的详细分级，大大限制了公安机关在作出处罚决定时的自由裁量权，有利于最大限度地减少警察权力行使的随意性和处罚的不公平。例如行政拘留的适用因违法行为程度的轻重而分为5日以下、5日以上10日以下、10日以上15日以下三个档次;而罚款更是改变了《治安管理处罚条例》以1元以上200元以下为主的处罚幅度，新增了200元至3000元罚款的几个档次。罚款数额上限的提高是经济发展的需要；而行政拘留适用的细分则体现了对限制人身自由的处罚的慎用和对人权的尊重；处罚"档次"的细分一定程度上起到了防止公安机关滥用警察自由裁量权随意罚款的作用。
　　可见，《治安管理处罚法》通过对违法行为种类的细化、处罚幅度的详细分级等手段使警察权力行使条件法规化，从而达到对警察自由裁量权行使进行有效规制的立法目的。
　　（二）程序条款增多，设定自由裁量的法治轨道
　　为了既保障公安机关及其人民警察能够有效地履行治安管理职责，又防止因权力使用不当造成对公民权利的侵害，《治安管理处罚法》对治安处罚的程序作了更为严格和具体的规定。
　　《治安管理处罚法》第四章对处罚程序作了专章规定，从原条例规定的10条增加为26条。对治安案件的受理，证据的依法收集，传唤的批准权限和传唤的时限，询问笔录的要求，对与案件有关的场所、物品、人身的检查，处罚的决定权限，决定书应当载明的内容，一直到罚款处罚的罚缴分离原则、拘留处罚的暂缓执行等，都作了明确规定。
　　与《治安管理处罚条例》第四章"裁决与执行"的规定相比，《治安管理处罚法》的程序性规定，不仅在篇幅上是《治安管理处罚条例》的4倍，而且对于处罚程序的规定更为详细和规范。在调查程序中，告知权利、表明身份和回避等程序公正的基本要求都得到了体现。比如告知程序和听证程序问题，《治安管理处罚条例》对此未作规定，而《治安管理处罚法》第31条规定:"行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。"第32条规定:"当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳……"第41条又规定:"行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第31条、第32条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。"公安机关在实施治安处罚前应当依照《治安管理处罚法》的规定告知当事人违法事实、处罚依据和理由以及其依法享有的陈述权、申辩权。
　　《治安管理处罚法》以立法的形式明确规定公安机关对每一种违法行为行使警察权力裁决、执行治安管理处罚的条件、基准和程序步骤，旨在使警察权力运作实现"程序化"，使警察的自由裁量权在法律设定的轨道上运行。
　　（三）建立监督机制，强化警察自由裁量的法律责任
　　人类不仅要设计公权力产生和公权力运作的机制，还必须建立对公权力的监督、制约机制。而在各种公权力中，行政权与公民权利有着最直接、最广泛的联系，行政权力的滥用，最容易给公民、法人和其他组织的权益造成损害。所以，加强对警察权力等行政权力的监督、制约尤显重要和迫切。
　　《治安管理处罚法》在"执法监督"一章第112条首先明确规定"公安机关及其人民警察应当依法、公正、严格、高效办理治安案件，文明执法，不得询私舞弊"。这实际上为警察自由裁量权的行使规定了一条基本的原则。在办理治安案件中要依法，就是要依法行政，严格遵守法律，包括实体法、程序法。要正确理解立法原意，忠于法律精神。要公正，就是要公平正直，平等和公正地适用法律。要严格，就是要认真的按照法律规定的制度和标准办事，严格依法办事。要高效，就是要讲究效率，及时作出处理决定。
　　总而言之，《治安管理处罚法》的出台，是对国家及社会成员法治需求趋势上的必然性吻合。从审视的角度来看，这部新法所蕴含的行政裁量权"扩张"与"控制"的博弈，无论其还存在着什么样的不足，都应当被视为是一种积极的进化，一种从无到有、从不足到完善的制度进化，一种由社会管理者到社会服务者的身份进化，一种从社会控制到权利保障的理念进化。
　　参考文献：
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　　[4]陈亮.试论治安管理处罚自由裁量权之规制.常熟理工学院学报(哲学社会科学)，第11期,2011.11。
　　作者简介：陈骧君（1990-），女，湖北宜昌人，中南财经政法大学刑事司法学院侦查学专业2011级硕士研究生。