地方服务型政府建设：定位与制度创新 地方服务型政府建设

　　【内容摘要】服务型政府不仅是一种理念的澄清，更是一种实践活动，地方政府无疑是服务型政府的实践主体。中央服务型政府建设和地方政府型政府建设应该有所不同，不能没有区分。和中央政府的理念设计和宏观职能定位不同，地方服务型政府建设应定位为理念实践和微观的制度创新。地方政府进行制度创新时，要做到制度设计具有操作性和观察性。在此基础上，地方服务型政府建设需要从公民参与制度创新、公民需求回应制度创新、提高服务效率制度创新和绩效评估制度创新等几个方面进行精心论证和设计。
　　【关键词】地方服务型政府　操作性　回应性　绩效评估
　　中国分类号：D63—3
　　文献标识码：A
　　文章编号：1007-9106(2012)02-0029-04
　　服务型政府已经不是新鲜的话题，不仅学界对其理念、特征和制度设计进行了深入的探讨，而且各级政府也做了诸多有益的探索、尝试和努力。服务型政府不仅是一种宏观的理念设计，更是一种微观的实践活动。在这个意义上，中央政府和地方政府建设服务型政府时任务应该有所不同。在研究服务型政府时，应该从中央和地方两个层面人手，不能没有区分。服务是直接面向公众的，地方政府无疑是服务型政府的实践主体。在当前人们对服务型政府的理念认识渐趋—致的情况下，地方服务型政府建设应该是服务型政府建设的重点。然而，时下的研究似乎并未如此。
　　一、服务型政府建设的两个维度
　　(一)中央政府的理念设计和宏观职能定位
　　服务型政府概念是在学界多年讨论的基础上形成的。追根溯源，服务型的说法是由“服务行政”推演出来的。关于服务型政府的内涵，比较有代表性的观点有，“为社会提供基本有保障的公共产品和有效的公共服务，以不断满足广大社会成员日益增长的公共需求和公共利益诉求，在此基础上形成政府治理的制度安排。”服务型政府就是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来，以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府。”张康之则认为服务型政府既不是早期的自由放任型政府，也不是干预型政府，而是一种引导型政府，并从服务导向、公正导向、合作信任、前瞻性等角度对其进行分析。然而不管是把服务型政府作为一种制度设计，政府形态，还是把它作为职能转变，基于公民的服务本位是服务型政府理念的共识。因此，笔者试图从服务的效率和品质两个维度来综合各家之言。服务型政府提供的服务应该是效率和品质的统一。提高服务效率，需要竞争机制、回应型政府、电子政府；改善服务品质，需要透明政府、参与政府、责任政府、法治政府等。
　　在中央政府的层面上，服务型政府建设的任务主要表现在三个方面：第一，统一对服务型政府内涵的认识。这方面，学界做了大量的研究工作，并已经通过各种渠道影响了中央最高决策者，如人大、政协提案，政治局关于服务型政府建设的集体学习。第二，政治动员。胡锦涛在党的十七大报告中明确提出要加快行政管理体制改革，建设服务型政府。温家宝在十一届全国人民代表大会第三次会议上作政府工作报告时，也明确表示要以转变职能为核心，深化行政管理体制改革，大力推进服务型政府建设，努力为各类市场主体创造公平的发展环境，为人民群众提供良好的公共服务，维护社会公平正义。这些明确的信号不仅彰显中央政府建设服务型政府的态度和决心，而且对地方建设服务型政府带来压力和动力。第三：宏观职能定位。党的十七大报告在阐述建设服务型政府方略时指出，行政管理体制改革是深化改革的重要环节。要着力转变职能、提高效能，要健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务，并提出要减少和规范行政审批，提高服务效率。
　　(二)地方政府的理念实践和微观制度创新
　　当前中国，从中央政府的层面或者说从价值角度对服务型政府内涵和构建的基本原则进行规范分析是非常必要的，这是一种导向，它提供了制度建设的基础和原则性的指导。然而对于公民来说，给他们提供服务的是各级地方政府，尤其是基层政府。他们对服务型政府的感受不是价值层面的理念，而是真真切切与之直接接触的地方政府和政府官员的行政方式和行政行为。
　　在我国，由于政治体制改革滞后于经济体制改革，导致政治、经济、社会和意识形态诸领域很多深层次问题逐步显现。然而由于复杂的国际国内环境，中央高层决策者对深化政治制度改革持审慎态度，而把化解、应对各种随时可能的突发事件的责任压到地方，这就要求各级地方政府不仅要完成压力型体制下上级政府分解的各项指标和任务，还要有良好的服务意识和前瞻性处理问题的能力。从近年来地方政府，尤其是基层政府屡激民怨可以看出地方政府传统的行政思维和方式已经不能适应现实需要。服务型政府建设不能仅仅停留在字面上，关键是要实践于各级地方政府的行政过程中。
　　关于地方服务型政府建设，当前存在一种误区，即把地方服务型政府建设和中央服务型政府建设等同或基本等同，没有分析服务型政府建设的两个层面，基于此，在探讨地方服务型政府建设时很多政策建议超越了地方政府的权限和职能。在地方政府层面上，服务型政府建设的任务主要有：第一，实践认知。对于各级地方政府，服务型政府建设要着眼实践，并对政府型政府建设的必要性、迫切性达成认知共识。第二，调查研究。服务型政府建设既要有中央层面上的统一部署，又要有地方政府层面的因地制宜。地方政府在进行具体的制度设计前，一定要对行政管辖区域内的政治、经济、科技、文化环境进行调查研究，尤其是对具体环境的差异性进行分析。要对辖区内存在的主要问题做出正确判断，明确问题的性质和可能的解决方案。第三，制度创新。中央政府的宏观职能定位要通过地方政府的微观制度设计来实现，这种制度创新，需要在调研基础上的科学论证，也需要地方政府的大胆探索。近年来，很多地方政府做了具有地方特色的制度创新，如广州的“依法行政”型、南京的“公众参与”型、重庆的“共同治理”型、成都的“规范化”型、上海的“电子政务”型、大连的“全面质量管理”型、香港的“顾客导向”型和金华的“需求导向”型。