增值税扩围_增值税“扩围”改革困境及路径选择

　　内容摘要：扩大增值税征收范围并相应调减营业税等税收是我国财政体制改革的目标。营业税改征增值税势在必行，但是扩大增值税的征收范围也面临着地方政府财政收入减少、增值税占税收收入的比例过高、体制的困境、部分****行业的税负加重等诸多问题。因此，扩大增值税征收范围应该分步骤地与分税制改革同步进行，重构地方税体系，慎重选择成为地方税主体的新税种并应科学地设计税率。
　　关键词：增值税 扩大征收范围 “营改增” 分税制
　　第四轮中美战略与经济对话结束后，中美双方发表了《经济对话联合成果情况说明》和《战略对话具体成果清单》。为了加强宏观经济合作，双方均推出了税制改革措施。我国致力于转变经济发展方式，改善民生，积极扩大国内需求，并将扩大消费作为扩大内需的战略重点。为了切实推进这些目标，我国将加大结构性减税政策力度。我国作出的重要承诺是将积极扩大营业税改征增值税试点范围，并逐步实现将增值税改革范围扩大到所有服务行业和地区，以消除重复征税，推动服务业加快发展。
　　2012年5月，国务院总理温家宝主持召开河北、辽宁、江苏、湖北、广东、陕西六省经济形势座谈会。在座谈会上温家宝总理指出“实施结构性减税是财政支持经济发展的重要举措，要抓紧落实有关政策措施，特别要加快推进营业税改征增值税试点，扩大试点范围，切实减轻企业税负”。
　　“营改增”改革的必要性
　　实际上，在《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中就已将“扩大增值税征收范围，相应调减营业税等税收”列入财政体制改革的目标。根据现行的税法规定，增值税和营业税是最为重要的两大流转税税种，增值税的征收范围包括销售、进口货物和加工、修理、修配劳务，涉及除建筑业之外的第二产业和第三产业中的少数行业，而对第三产业的大部分行业和销售不动产以及转让无形资产，则课征营业税。二者分立并行、互为补充。这一肇始于1994年的税制结构为促进市场经济的发展和财政收入的增加发挥了巨大的作用。然而随着服务行业的异军突起和迅猛发展，增值税与营业税分立并行模式的不合理性也显现出来。
　　2012年年初，营业税改征增值税已在上海试点。自2009年增值税制实现了从生产型向消费型的全面转型之后，增值税改革的重点已落在扩大其征收范围上，即将增值税的征收范围逐步扩大到对各类劳务征税，从而取代营业税。增值税的转型改革，使税制安排对服务业发展的制约作用进一步凸显。增值税之所以取代营业税是由于增值税仅对增值额课税，有利于避免重复征税，不会对生产和贸易产生扭曲的效应。而营业税则完全不同，它主要是对营业额的全额征税，这将会导致专业化分工程度越高税收负担就越重的结果，从而不利于专业化分工的良性发展，也就注定了营业税最终要退出税收的历史舞台。
　　增值税“扩围”的困境
　　（一）地方政府的财政收入减少
　　由于目前90%以上的营业税归属于地方财政收入，而增值税则实行中央与地方按照75:25的比例共享制度。2011年营业税收入占地方财政收入的25%左右，增值税收入则占地方财政收入的11.5%左右。通过比较可知，在现行税收制度下，营业税收入占地方财政收入的比重最大，是地方政府的第一大税种，并且也是地方政府唯一的主体税种。“营改增”政策实施后，增值税的征收范围必然会扩大，营业税的范围就会相对缩小，而当营业税面临征税范围缩减甚至被增值税取代时，地方政府的财政收入必将会减少，自然会遭到地方政府的强烈反对。因此，要顺利实现扩大增值税征收范围，直至“营改增”，一是要保证地方财政收入不致减少，才能解决在增值税“扩围”过程中的障碍。二是要应根据地方的实际和特色，为地方财政设计新的主体税种，依国际惯例，财产税或应成为地方政府的主要税源。
　　（二）增值税占税收收入的比例过高
　　2011年全国税收总收入完成89720.31亿元，其中国内增值税实现收入24266.64亿元，占全国税收收入的27%，营业税的收入为13678.61亿元，占税收总收入的15.2%（中财网，2012-6-30）。由此可见，扩大征收范围并取代营业税之后的增值税将占总税收收入的42.2%，若加上进口环节的增值税，这一个比率将会更高，可达50%以上。作为占比例较大的主体税种，将对国家税收的稳定性和安全性均构成威胁。可见，扩大增值税征收范围，必须与增值税的其他税收要素及其他税种的变革共同推进才能完成。
　　（三）体制困境
　　增值税属于中央与地方共享税，根据现行体制，国内增值税中央分成75%，地方分成25%，进口增值税则全部归中央所有。这种分成比例的设计是以营业税基本归地方财政为条件的，目前除铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司集中缴纳的营业税收入划归中央外，其他营业税均属地方财政收入。在“营改增”之后，无疑将极大地触动地方财政的利益。因此，重新设计增值税收入在中央与地方之间的划分必然成为地方政府关注的焦点。
　　（四）部分****行业实行“营改增”后有悖于结构性减税和产业结构升级
　　自2012年1月上海市在部分行业率先实施营业税改征增值税的试点改革以来，增值税小规模纳税人的税负下降较为明显，大部分一般纳税人的税负则仅是略有下降。且在试点过程中同时发现，部分增值税一般纳税人的税负不降反升，主要表现在某些交通运输企业和部分服务型企业。增值税进项税额抵扣一般有“凭票抵扣”和“计算抵扣”两种抵扣方式。在改革试点区域，交通运输业企业都实行“凭票抵扣”制度。但在现行税收制度下，一些交通运输企业难以从许多加油站和汽车修理店取得增值税专用发票，其进项税也就不能得到充分抵扣。同时由于运输企业负担的路桥费并未被纳入可抵扣的范围，相应地也就无法抵扣进项税额。另外，还有一些服务型企业，如律师事务所、会计师事务所、咨询公司等，由于其服务项目和经营方式的特殊性，其可以抵扣的购进设备等的进项税额很少。而作为其主要支出的人工费、物业管理费、交通费、房租费、邮电通信费等，在目前并未被纳入到抵扣范围，所以其大部分支出也不能作进项税抵扣，而实行“营改增”后，由于税率提高，导致改革后实际缴纳税款反而多于改革前。