私有化和产权明晰对缓解草场退化的效果分析_草场退化

　　摘要:我国拥有居世界第二的草地资源，然而由于自然和人为因素使得我国的天然草场正在遭受不同程度的退化，导致草原生态岌岌可危。本文在深入分析导致草原退化的制度原因的基础上，论证了草原私有化和产权明晰等制度设置由于执行成本过高、监督不当等原因并不能草原使退化得到缓解，而且制度本身的缺陷加上执行过程中的偏差反而会加重草原生态的恶化，在文章最后提出作者对有效缓解草原退化的相关建议。
　　关键词:草场退化 制度因素 产权明晰 私有化 作用效果
　　我国拥有各类草地近4亿公顷，居世界第二位。它是我国面积最大的绿色生态屏障，与森林一起构成陆地生态系统的主体。但目前我国草原生态形势严峻，草原退化严重。据调查，截止到2007年，我国90%的天然草原正在不同程度地退化，草原生态岌岌可危。
　　草原退化的原因有自然因素也有人为因素，当然全球气候的变化、干旱的加剧等自然因素使得草原的恢复和生长功能受到了一定的阻碍。然而人为因素特别是长期以来大量优良草原被开垦成农田，牧区超载过牧，此外人为破坏及其它工业开发等活动更加剧了草原退化。
　　除此之外，草原产权制度、管理体制存在缺陷与草原资源的退化更加密切相关，它们是草原生态恶化的“催化剂”。然而，真正的实行草原私有化亦或是对其产权明晰就能真正使草原退化的现状得以缓解吗？答案是不一定，如果将草原的部分生产功能——放牧权承包到户，将农业生产者和管理者的分权，且配合完善的监督、监管机制和法律体系那将会使草原受到很好的维护，以至恢复原有的富饶的状态。但如果实施不好反而会成为了草原退化的另一“催化剂”。基于制度因素，本文就草原资源退化的制度因素进行分析，并从草原私有化和产权明晰角度阐述其对缓解草原退化的作用效果以及预期效果的产生需要的条件约束，并且在文章最后作者给出了对于有效缓解草原退化的相关建议。通过本文的论证为政策制定者提供有价值的参考。
　　一、草原退化的制度因素分析
　　(一)草原产权虚置，导致对草原的掠夺式开发严重
　　草原所有权是草原权属制度的核心，相对完善的草原所有权制度对促进草原保护意义重大。虽然我国《草原法》明确了草原的两种所有权，即国家所有权和集体所有权，但由于长期以来国家和集体所有权被虚置，导致对草原过度开发皆无节制，使得草原资源退化严重。
　　虽然法律规定草原资源所有权属于国家，但长期以来国家所有权被虚置或淡化，国家授权各级政府管理本区域内草原，实质上是行政权的授予，双方未形成经济上的权利与义务，国家对土地的所有权未能充分体现：一方面各级行政管理者享有实际的控制权，另一方面他们在经济收益上未获得充分确认，这会导致草原的实际控制权被各地方与部门条块分割，国家的整体权益得不到维护。而缺乏激励机制的地方与部门或怠于保护，或变管理为占有，导致资源流失与滥用。目前，在一些林地、耕地、草地相互交错地区，对同一块土地政府相关主管部门大多从各自角度出发，将其归属于本行业，往往不该开垦的草山草坡被开垦种粮，不该种树的地方种上了树，这一现象层出不穷的根本原因就在于草原的国家所有权管理事实上被淡化了。
　　而对于集体所有的草原，产权虚置问题更为突出。在我国绝大多数草原牧区集体经济组织并不成熟，所谓的“集体草原所有人”实际是村委会或村民小组，甚至就是村干部。在很多情况下集体土地资源成了乡村组织的灰色收入，草原的管理权被变成一种额外的收入来源，有些地方主管部门未经群众同意将本地的草原等资源出租给外来企业“开发”，由“寻租”进而发展为“设租”，是对草原资源掠夺式开发的重要原因。
　　(二)草原承包制度不完善，加剧了“公地悲剧”
　　上世纪80年代开始，内蒙古自治区牧区全面推行“牲畜作价,户有户养”的生产责任制,从1984年开始,内蒙古牧区全面推行“畜草双承包”责任制,到1985年落实草场所有权面积达5 038.47万公顷,落实使用权面积3 835.23万公顷。从时间上来说，草原承包和草畜承包基本上是同步的，然而,在实践中其进程却是不同步的,畜群承包和草场承包的不同步性使得草场处于无人管理的“公共草场”状态,由于家畜收益归私人所有，激发了牧户多养家畜的积极性，而草场仍然为公共放牧地，或者只承包了割草场而没有承包放牧场，因而开始出现较为严重的“公地悲剧”，牧户随意使用他人草场,一味追求牧畜头数。其结果,牧畜头数激增,对草原的滥牧程度达到前所未有的程度，使得草场严重退化沙化。这种局面一直维持了近20年，最后在中央政府干预下才于上世纪末开始逐步落实草原承包责任制。
　　二、产权明晰和私有化对缓解草原退化的效果分析
　　(一)现阶段对于草地产权明晰的探索——草原承包责任制
　　既然草原产权的不明晰使得对草原生态保护受到阻碍，那么是不是草原的归属问题明确了就能使草原的退化现状的得以缓解呢？
　　改革开放以后，对农地进行家庭联产承包责任制是对明晰土地产权的一大探索，借鉴农地家庭承包的方式，上世纪八十年代草原地区所有家畜被承包到户，家畜收益归私人所有，激发了牧户多养家畜的积极性，而草场仍然为公共放牧地，或者只承包了割草场而没有承包放牧场，因而开始出现较为严重的“公地悲剧”，对草原的滥牧程度达到前所未有的程度，这种局面一直维持了近20年，最后在政府干预下才于上世纪末开始逐步落实草原承包责任制。
　　(二)草原承包责任制未缓解草原的“公地悲剧”
　　不可否认的是单纯的家畜承包到户或是只承包割草场不承包放牧场，加剧了草原的滥牧程度，从而使草原的退化现象更加明显。但最终实行的将草原承包到户的制度有没有缓解这一现状呢？然而事与愿违的是：目前各地落实不平衡、不完善、不落实的草原承包制不仅没有缓解反而一定程度上加剧了草原的“公地悲剧”。按道理，将草原承包到户是把草原的权利归属更加明确化了，牧户为了自身的利益将竭力保护自家承包的草场，那么究竟是什么原因导致现实与预期差别如此之大，通过阅读相关文献结合自己的观点，总结出以下因素：