我国农民工“退保潮”问题研究:农民工市民化问题研究

　　【摘要】 近年来随着农村富余劳动力日益增多，大量的农民开始涌入城市形成庞大的“民工潮”。为农民工建立养老保险制度已经成为社会的共识。然而，随着制度建设脚步的加快，在改革大潮中却出现了与国家政策相悖的“退保”逆潮，造成了参保率低、退保率高的怪相。本文运用新制度经济法学理论，探究“退保潮”频发的原因；结合国家新政策的颁行，进一步论述制度缺失是制约农民工养老保险发展的重要因素；针对我国实际，提出了解决“退保潮”问题的对策。
　　【关键词】 农民工 退保 养老保险 新制度经济法学
　　一、农民工“退保潮”现象概述
　　每年临近春节，在珠三角、长三角等农民工密集的地区，回家过年的农民工辞工退保成“潮”，有的地区退保率高达95％以上，甚至出现退保比参保人数还多的现象。
　　资料显示，广东省作为全国农民工最集中的地区，2002年至2007年共办理农民工退保将近1000万人次，退保人次呈现逐年上升的趋势，年均增长17%。2007年深圳共有493.97万人参加了基本养老保险，年末退保的人数为83万人，而成功转保的人数只有9672人。也就是说，每10000个参保的人中就有1680人退保而仅有19人转保，退保人数占16.8%。
　　农民工退保被认为是制度设计的缺失，是城乡之间社会保障难以实现有效对接、养老保险异地转移交接困难造成的后果。为此，我国政府制定并颁布了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，并于2010年1月1日开始实施。《暂行办法》本是对症下药的良方，却在2009年末引发更加汹涌的退保潮。仅2009年12月31日这一天，深圳就有1.8万名农民工排队退保，形成深圳有史以来最大的“退保潮”。在广东佛山，上千名工人与厂方发生冲突，指责厂方故意拖延时间使他们不能及时退保，并进行停工抗议。
　　上述资料证实，近年来农民工“退保潮”问题非常突出，折射出我国农民工养老保障制度存在的诸多问题，有必要对其作深入剖析。
　　二、农民工退保原因的新制度经济法学分析
　　从参保到退保，亿万农民工在社会养老保险面前表现出的无奈与矛盾，显示出现存养老保险的种种缺陷。本文将借助新制度经济学的理论，从农民工和地方政府两个视角深入探究“退保潮”产生的原因。
　　1、农民工利益的制度供求均衡视角分析
　　供给需求分析是新古典经济学的一种重要分析方法。诺斯认为像商品市场存在供给方和需求方一样，制度市场上同样存在制度的供给、需求与均衡的问题。当“现存制度安排的任何改变都不能给经济中任何个人或团体带来额外的收入时”，便达到了制度供求的均衡。在实践中，制度供求的非均衡才是常态，在新的需求的产生和推动作用下，会导致制度的创新与变迁。于是，在诺斯看来，制度变迁是从均衡到不均衡再到均衡的过程，当各种因素使潜在的外部利润无法在现有的制度安排下实现，就有必要建立新的制度变革来降低成本。
　　（1）制度需求强烈。在我国，农民工在户籍制度的约束下，长期处于城市的边缘地带。在工资收入、住房、子女教育、社会保障等方面的待遇远远低于城市居民，受到歧视性对待，成为弱势群体。由于农民工主要集中于劳动密集型产业，土地对他们的保障作用已远远不能满足其需求。而由于我国城乡社会保障制度的二元性，在农村人口城市化进程中缺乏化解市场风险的社会保障制度安排，使农民工处于了社会保障的“真空”地带——城市社会保障体系把他们排除在外，农村的社会保障体系也无力化解其进程过程中遇到的各种风险。
　　根据戴维·菲尼（Dawid Feeny）的观点，当“按照现有的制度安排，无法获得某些潜在的利益。行为者认识到，改变现有的制度安排，他们能够获得在原有制度安排下得不到的利益，这时就会产生改变现有制度安排的需求”。因此，农民工迫切需要与其流动性强、收入低特点相适应的社会保障体系。
　　（2）制度供给不足。制度的供给是一个社会提供制度的能力和提供制度的多少。政府作为制度的供给者所提供的社会保障制度已无法满足农民工这一特殊群体的需求，存在一系列制度建设的严重缺失。主要表现为以下方面：第一，养老保险异地转移困难。我国目前外出务工的农民工总量规模巨大，就业转移目标地不确定，跨省流动非常频繁。很多人随工作流动而在不同的地方缴纳了养老保险费，但是不同地区的保险对接、合并存在制度障碍，转移养老保险非常困难，成为导致农民工“退保”的最根本原因。第二，社保制度衔接困难。一方面，社保基金的市县级统筹与农民工跨城区流动存在矛盾。目前，我国养老保险等几项主要社会保险制度被分割在2000多个低水平的县市级统筹单位。各统筹区域管理自成系统，政策缺乏统一，缴费基数和缴费比率差异较大，难以实现互联互通。另一方面，由于农村养老保险制度建设滞后甚至缺失，城乡养老保险无法有效对接。农民工在打工城市缴纳的养老保险，回到农村后既无法续保也不能享受相应养老金待遇，起不到实际保障作用。因此对打算将来回乡养老的农民工而言，宁愿选择退保。第三，15年的缴费门槛难以逾越。在新政实施前，劳动者必须参保者累计缴纳社保费满15年，才能在退休后享受到基本养老金待遇。但农民工劳动的低技术性和工作的高流动性，对大多数农民工而言，15年缴费年限成为难以逾越的门槛。第四，社会保险缴费数额超出农民工承受能力。根据我国现行社保政策，个人账户完全由职工个人缴纳，占其工资8%的比例，职工个人缴纳的养老保险金额比例在变相提高。笔者认为，由于现行城镇养老保险制度规定的缴费基数和比例没有考虑农民工工资水平普遍偏低的实际，超出了农民工的承受能力。根据边际效用递减规律，对于农民工这样低收入阶层，同样费用所产生的边际效用远远大于收入较高的群体，所以大部分农民工宁愿退保把钱寄回家，或用于近期消费。
　　综上所述，农民工制度需求过剩，政府制度供给不足，当前的农民工社会保障体系无法满足农民工对社会保障制度的需求，供需之间存在较大的缺口，供需双方力量的悬殊会导致社会保障制度的内部矛盾不断激化，制度运行的阻力会不断增大，成本和交易费用也不断提高。