地方债务的成因和对策 [地方政府债务问题的成因与对策分析]

　　【摘　要】 地方政府债务的累积不仅影响到社会经济的健康发展，严重时甚至会导致社会动荡，发生大规模金融危机。我国地方政府债务数量持续增长，债务风险不断加大，庞大的债务规模会制约地方经济的正常运行和发展。文章主要就地方政府债务问题的现状、特点及其形成原因、防范对策提出了相关建议，以期对解决地方政府债务问题有所借鉴和启示。
　　【关键词】 地方政府债务；　风险；　对策
　　一、地方政府债务问题的现状及其特点
　　2008年爆发国际金融危机后，我国为应对全球金融危机的冲击，防止金融危机导致我国经济下滑的风险，保持经济的持续增长，我国政府坚持采用凯恩斯主义经济理论，通过扩张性的经济政策，扩大政府开支，实行财政赤字，通过增加需求促进经济增长。自2009年起，财政部开始代发地方政府债券，2009年和2010年的地方政府债券发行规模均为2 000亿元。地方政府债务迅速增加，债务风险也随之上升，制约经济的健康发展。债务问题引起了广泛的关注，其中表现较为突出的问题有以下几个方面。
　　（一）地方政府债务规模过于庞大
　　根据审计署发布的2011年第35号审计结果显示，到2010年底，地方政府债务余额中，融资平台公司、地方政府部门和机构举债分别为49 710.68亿元和24 975.59亿元，占比69.69%。从借款来源来讲，2010年底地方政府债务余额中，银行贷款为84 679.99亿元，占比79.01%。有些地方的政府债务已经是超负荷运转，债务负担几乎到了危机的边缘，很容易引发社会经济问题。
　　（二）债务形式多种多样、主体多元化
　　在地方债务中，很大一部分是中央政府代为发行的公债，也有大量的工程、工资等款项，地方政府的违规担保款项，通过法人机构的间接对外举债，有偿集资、向个人高息贷款等等。而在举债的主体当中，一部分是地方政府，一部分是政府部门，当前我国形式较多的是地方政府融资平台，还有国有非营利机构。因借债主体较多，造成管理上的困难，从而有可能导致融资过程中的失控。
　　（三）债务具有隐蔽性
　　有些地方政府在举债的过程当中，往往采用变相的举债方式，通过一定的手段，把那些由自己支出的显性负债转变为隐性负债。比如有的地方政府通过为自己所管辖的单位以及政府所属投资工程的借款提供担保而形成的负债，这些负债较为隐蔽，本该由政府负担的债务转化到银行，使银行成为政府的债权人，这些负债往往范围较广，隐蔽性强，不利于有效控制和监管，从而提高了债务违约的风险。
　　（四）管理分散，缺乏有效的偿债机制
　　地方政府往往是多部门融资、分散管理，地方债务的数目、管理机构、引进项目等缺少一个统一的监管体系，各部门的权利与义务不明确，缺少沟通和信息交换，无章可循，导致债务资金的运行效率低下，增加了债务违约的风险。
　　二、地方政府债务问题的形成原因
　　在我国，一方面法律明令禁止地方政府借债，另一方面地方政府又积累了大量的债务，现行政治制度和经济体制是导致我国现阶段地方政府债务不断累积的根本原因。一方面，分税制改革导致的中央与地方政府之间财权与事权不对称，使得地方政府获取收入的能力受到了很大的抑制，而地方政府的基本责任没有减轻，随着城市化的快速推进，要求地方政府在建设支出方面提供更多的资金，巨大的收支缺口导致地方政府不得已被动负债；另一方面，地方政府官员一般都是由中央任免，政绩考核的制度使地方政府热衷于通过不断的公共支出拉动本地区GDP的快速增长，恶性的地区之间的经济数据竞赛使政府承担了巨大的负债压力。因此，一系列的制度和体制因素都会通过影响地方政府的借债动机而改变地方政府的负债状况。
　　（一）经济体制因素
　　1.分税制的影响：财权与事权不对称
　　自1994年我国实行分税制财政体制以来，中央与地方政府之间便形成了一种财权向上集中、事权向下分解的体制。从1994年税制改革开始，地方政府的赤字以16%的年增长率增加，1993年中央财政收入占全国财政收入的22%，到了2002年便上升到54.9%，在此情况下，各级地方政府的财政收入不断下降，越来越依赖于上级政府的财政补助。尽管地方政府没有足够的财政收入，但是它们承担的责任却是硬性的，而且任务艰巨，像农村义务教育经费、粮食补贴等主要依靠地方财政支出，这种财政分权特征客观上造成了在地方政府支出责任相对增加或不变的情况下，收入权利却相对降低，从而形成财政收支缺口，成为地方政府举债的直接诱因。
　　2.转移支付制度的影响：地方还债责任向中央转移
　　我国转移支付制度的一大特点是转移支付在财政支出中比重高，地方财政支出依赖转移支付的程度高，且越往下层政府，依赖性越高。2011年7月2日，财政部发布《关于印发〈2011年中央对地方均衡性转移支付办法〉的通知》，《办法》规定，“以中央对地方均衡性转移支付平均增长率为基准，对超过或者低于基准增长率一定幅度的地方适当调增或者调减转移支付额”。中央政府主要通过转移支付弥补地方政府收入和支出之间产生的缺口。纵向财政不平衡引起的地方政府对转移支付的依赖会加大地方政府对中央政府的救助预期，从而使地方的财政无纪律行为和借债增加。作为主要转移支付方式的税收返还制度在设计之初就对地方政府既得利益和讨价还价能力最大限度予以承认，比如讨价还价能力较强的东部富裕省份得到的转移支付也较多。
　　3.预算管理制度的影响：透明度低，提高了借债监管成本
　　我国的预算管理制度与现代政府预算制度“公开性、完整性、可靠性、年度性、统一性”的要求还有很大差距。尽管在《政府信息公开条例》和《财政部关于进一步推进财政预算信息公开的指导意见》颁布后，地方政府预算信息公开有了一些进步，但与全面、系统的预算信息披露还有很大的差距。而这种过于简单的地方政府预算信息披露，会导致地方市场和中央政府对于地方财政状况的信息不对称，从而会误导市场并加大中央政府的监督成本。
　　（二）政治制度因素