中国土地产权在土地保护中的作用与失灵 土地产权政策的作用

　　摘要本文在明确土地保护经济含义的前提下, 阐述了土地产权对土地保护的作用, 分析了目前我国土地产权制度在土地保护中存在的问题, 并就这些问题给出了我国土地产权制度建设的建议。
　　关键词　土地产权　土地保护
　　
　　土地保护是指人类为了自身长期生存与发展的需要,保存土地资源的数量和质量, 防止土地破坏和退化所采取的措施和行动。按照雷利•巴洛维( 1978) 的观点, 土地保护是人类对土地资源的“长期明智利用”, 强调土地作为可更新资源在对人类有意义的时间尺度上具有长期可用性, 从这个意义上讲, 土地保护最能反映土地资源可持续利用的精神实质。在经济快速发展、土地需求越来越高的今天, 土地保护显得尤为重要。土地保护的经济含义主要包括: 土地未来需求与供给不确定性的选择价值, 外部成本与外部利益; 土地经营方式与土地保护; 土地产权变迁与土地保护;农产品价格改革与土地保护; 农村非农就业发展与土地保护; 经济政治改革、制度变迁与土地保护等[1]。本文主要讨论土地产权对土地保护的作用及其需要改进的地方。
　　
　　1 土地产权对土地保护的作用
　　
　　产权是现代市场经济的核心范畴, 土地资源优化配置的实质是土地产权在各个产权主体之间的顺利流动。马克思笔下的土地产权是指由终极所有权及所有权衍生出来的占有权、使用权、处分权、收益权、出租权、转让权、抵押权等权能组成的权利束。就土地产权而言, 要起到保护土地的作用, 其前提是产权明确和稳定。
　　1.1 产权明确和稳定对农用地保护的作用土地产权明确和稳定对农民进行水土保持投资有刺激作用。从经济的角度来看, 地权明确性和稳定性要确定的是对土地资源事实上的占有所派生出来的经济收益的价值的确定性。也就是说, 稳定明确的土地产权意味着土地上的产出或者收入能够归其经营者所有, 因此, 土地经营者能够有保障的得到土地长期投资所带来的收益, 这就增加了对土地经营者进行长期投资的激励, 从而能够带来动态经济效率的提高。
　　1.2 产权明确和稳定在城市土地保护中的作用回顾中国土地产权制度的形成和发展, 可以看出, 在农村土地产权制度改革方面, 主要是实行了土地联产承包责任制; 在城市土地产权改革方面, 主要是实行了国有土地有偿使用制度。改革的思路主要是沿着所有权和使用权相分离展开的, 这种改革没有触动或理顺所有权关系, 在一定程度上又制约了土地经济的发展, 因此有人提出了“三权分离”的模式, 即将土地的所有权、管理权和使用权相分离。所有权归国家、管理权归地方人民政府、使用权归以有偿方式取得城市土地的使用者。这样的话, 城市土地使用者将绝对地租上交中央人民政府, 将级差地租上交地方人民政府, 而经营土地所得的平均利润归实际土地使用者[2]。清晰的产权归属有利于权责的明确, 有利于保护城市土地。
　　
　　2 我国土地产权制度在土地保护中存在的问题
　　
　　2.1 土地所有权制度不完善
　　土地所有权制度不完善主要是指国家土地所有权和集体土地所有权制度的不完善。具体表现为产权主体的不明确。依据法律, 国家土地所有权属于国家, 但《土地管理法》有关土地分级审批权限实际形成了“土地国家所有, 政府分级行使土地权利”的模式, 土地所有权散落在各级政府, 各级政府在国家土地所有权的行使上权责不明, 让很多土地使用者有空子可钻, 导致土地频繁流转, 甚至滥用土地。集体土地所有权制度的不完善具体表现为主体不清、权利义务不明确、行政权利严重侵犯集体土地所有权的状况。乡( 镇) 、村、村民小组土地所有权的权利界限不清, 导致在土地分配、集体土地征用过程中, 乡( 镇) 、村以土地所有者和乡村事务管理者的双重身份, 平调或占用农民集体土地, 侵占征地补偿费的现象相当普遍, 农民集体土地所有权难以实现, 特别是在我国目前财产保护制度和征地制度不完善以及行政权力约束机制缺失的现状下, 大量经营性用地以“公共利益”名义大量征用土地。导致大量耕地资源的流失与保护土地的思想是完全相悖的。
　　2.2 土地使用权制度不完善
　　目前我国除土地所有权外, 法律承认的土地权利只有国有土地使用权和农村土地承包经营权。土地使用权包揽物权体系中的地上权、地役权、永佃权和建筑权等独立的权利类型, 国有土地使用权与集体土地使用权内容不一致等问题的弊端已慢慢显现。在集体土地使用权的规定中, 一方面集体建设用地使用权的转让、抵押等受到法律的严格限制, 堵塞了农村融资渠道, 同时也导致集体土地隐性市场猖獗; 另一方面, 法律又允许集体建设用地使用权联营、入股,导致集体土地变相流转甚至流失。在集体土地承包经营权方面, 承包权的年限较短, 权利义务关系不明确, 也不利于农民持续稳定地利用和改良土地。
　　2.3 土地登记制度不完善
　　土地登记制度是世界各国为实施本国土地制度, 普遍采用的一项国家措施。目前, 我国土地登记的权威性仍未从法律和制度层面上得到解决, 土地统一登记仍受到严峻挑战。因为我国现行有关土地及其他地上附着物的不动产登记体制, 对土地、建筑物( 包括房屋) 、森林、水面、滩涂等不动产分别制定登记方法, 这些制度无法满足不动产进入市场的需要, 也不能满足依据物权公示原则和物权交易的客观公正原则的需要。登记机关的不统一导致土地产权归属问题的不确定, 容易引起产权纠纷, 损害土地权益人的合法权利, 从而在归属上削弱对土地的保护。
　　在土地登记立法上, 现有的立法状况难以满足土地产权管理的需要。当前关于土地登记的法律依据, 除《土地管理法》中的规定外, 主要是1995 年原国家土地管理局颁布的《土地登记规则》, 仅凭这一部门规章来作为我国土地产权登记制度管理的主要依据, 显然是不够的, 在法律效力上不能满足需要。同时, 对于我国土地登记是采取形式审查还是形势审查, 采取生效主义还是对抗主义, 土地登记申请涉及的请求权是共同申请还是单方申请, 注销登记是否需要申请, 土地登记的具体程序和方式等一系列重大问题也有待于在高层次法律中规定, 以便解决我国土地产权登记制度建设中的基本问题, 提高我国土地登记法律地位[3]。
　　
　　3 土地产权制度建设的建议
　　
　　3.1 完善土地所有权制度
　　首先应该对两种土地所有权给予平等的保护, 限制征地权的行使, 严格禁止借公共权力侵犯集体土地所有权。公共权力只能应用于管理社会公共事务和为社会公共利益服务, 而不能利用其强制力为政府及其职能部门谋取利益。同时进一步完善集体土地所有权制度, 明确集体土地所有权的主体、内容及其收益分配制度, 承认乡( 镇) 集体、村、组土地所有权主体具有相互平等、独立、互不隶属的法律地位,依法确认并登记其土地的所有权。特别要保护以村民小组 为主体的农村集体土地所有权, 从法律上明确禁止乡( 镇) 、村及其他行政组织凭借行政权力侵犯其土地所有权及其他土地财产权。
　　3.2 完善和发展土地使用权体系
　　土地市场已经成为我国发展最快也是最重要的市场之一, 由于我国没有土地所有权市场, 只有土地使用权市场,完善土地使用权具体法律制度的意义就显得更为重要。完善土地使用权制度的一个基本的出发点, 首先是细化土地使用权的类型, 增加土地使用权的层次。可在土地使用权的基础上增设地上权、地役权、人役权、耕作权等权利, 丰富土地使用权的权利内容, 明确规定主体与客体、取得与丧失、权利与限制等方面的内容, 并明确权利确认的程序与效力。其次是要根据市场经济发展和土地利用向多用途发展的趋势, 增设有关空间权的内容。第三, 要进一步明确集体土地使用权的权利内容。进一步明确农村土地承包经营权的具体内容, 并建立公正有序的土地使用权和农村土地承包经营权的流转机制, 明确各种土地权利义务关系, 特别是要明确土地收益分配关系。积极探讨集体土地建设用地使用权流转问题, 把集体土地建设用地使用权市场纳入依法规范的轨道。
　　3.3 完善土地产权登记法律制度
　　土地登记制度是政府以国家公信力来保护土地权利人合法权益, 维护产权交易安全的基本制度。随着社会主义市场经济体制的不断完善, 土地产权交易日益频繁, 发挥土地登记的公示公信作用对于我国市场经济的发展和社会秩序的稳定非常重要, 土地登记制度面临着更高更广的要求。因此, 应尽快制定《土地登记法》, 明确和统一土地登记的机关、程序和法律效力, 尽快改变土地“多头登记”的局面。按照土地登记的属地原则, 由土地所在地的土地登记机关, 统一负责登记事务, 统一掌管土地登记簿, 并建立全国土地归户卡, 健全土地登记资料的汇总和统计分析制度。同时也要从财政上加大对土地登记工作的支持力度, 加快土地登记的进度, 不断提高土地登记的覆盖面。
　　
　　参考文献
　　1 试论土地保护学[J].中国土地科学2003.6( 3) .
　　2 论城市土地产权制度的变革与创新[J].中国土地科学2004.10( 5) .
　　3 我国土地产权制度建设分析[J].国土资源科技管理2004.8.