我国耕地保护存在的问题及对策 建立重庆市耕地保护基金及对策研究

　　摘要： 文章通过摸清重庆市耕地资源数量、结构及分布等现状条件，探讨了建立重庆市耕地保护基金在资金来源、补偿标准、监督管理等方面存在的问题，文章在最后有针对性地对补贴标准、资金来源等提出具体的对策建议：测算“一圈”的基本农田的补偿标准为320元/亩·年，一般耕地的补偿标准为240元/亩·年；“两翼”的基本农田的补偿标准为220元/亩·年，一般耕地的补贴标准为160元/亩·年。
　　Abstract: This article, through to find out quantities, structures, distributions of cultivated land resources in Chongqing, discussed existing funding sources, compensation standards, supervision and management of the establishment of cultivated land fund. Finally, the article putted forward specific suggestions to subsidy standards, sources of funding: In city, the standard of compensation for the farmland is 320Yuan/acre year, 240 Yuan/acre year for the cultivated land. In town, the standard of compensation for the farmland is 220 Yuan/acre year, 160 Yuan/acre year for the cultivated land.
　　关键词： 耕地保护；耕地保护基金；重庆市
　　Key words: cultivated land；cultivated land fund；Chongqing
　　中图分类号：F301.0 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2012）24-0102-02
　　0 引言
　　重庆市是中西部地区唯一的直辖市，是全国统筹城乡综合配套改革试验区，但同时，重庆市集大城市、大农村、大库区、大山区和民族地区于一体，城乡二元结构矛盾、保护资源与保障发展的矛盾日益突出。建立耕地保护基金，一方面通过耕地保护补贴基金的激励，调到农民自觉保护耕地的积极性和主动性，另一方面强化农民耕地保护责任意识，减少违法用地行为[1]。
　　1 重庆市耕地保护的现状
　　1.1 耕地数量及结构 根据重庆市土地利用变更调查数据，2010年末，重庆市耕地面积为244.39万hm2，占全市土地总面积的29.71%。从二级规划分类来看，耕地由水田、水浇地和旱地构成。2010年末，旱地面积为146.68万hm2，占耕地总面积的60.01%；水田面积为97.62万hm2，占耕地总面积的39.95%；水浇地面积为0.09万hm2，占耕地总面积的0.04%（图1）。
　　1.2 耕地区域分异 2010年末，全市耕地主要分布在“一小时经济圈”（由都市区和环都市区组成）和渝东北翼，两个区域耕地面积占80.85%。“一小时经济圈”耕地总面积占46.80%，其中环都市区耕地面占40.22%；渝东北翼耕地面积占34.04%。耕地面积最少的区域为都市区，耕地面积占6.59%
　　2 重庆市建立耕地保护基金面临的问题
　　2.1 耕地保有量多，补偿资金缺口大 充足的资金来源是落实耕地保户基金（以下简称“耕保基金”）制度的根本保障。考虑西部地区自然条件和经济社会发展水平的相似性，参照成都耕地补偿标准[2]（一类耕地400元/亩·年、二类耕地300元/亩·年），结合全市耕地和基本农田保护面积①，全市耕保基金需求为137.5亿元。而2010年重庆市耕地占用税30.3亿元，新增建设用地土地有偿使用费22.2亿元，国有土地使用权出让金为889.4亿元。参照成都做法②，那么重庆能作为耕保基金的来源为72.9-90.7亿元，资金缺口为46.8-64.6亿元。
　　2.2 区域差异大，补偿标准难统一 重庆市作为大城市、大农村、大库区并存的特殊直辖市，区域经济发展水平、地方财政水平和耕地质量差异较大。“一圈”农民人均收入水平较高、耕地质量好、土地税费等市级财政返还地方比例高；“两翼”地区次之。根据重庆市2010年统计年鉴显示，“一圈”和“两翼”人均GDP之比高达2.2:1，最高的渝中区人均GDP是最低的巫溪县的9.3倍；“两翼”地区财政一般预算收入仅占“一圈”的23.45%③；“一圈”耕地的粮食作物亩产量分别为渝东南、渝东北地区的1.28倍和1.35倍。区域发展不平衡导致耕地补偿基金标准难统一。
　　2.3 耕种面积账实不符，补偿面积难确定 重庆市农村土地承包经营权确权发证工作已全面结束，农民实际耕种面积与账本不符，据调查，主要是由两个方面的原因所致：一是国土部门与农业部门在农地面积的统计口径不一致；二是农民实际承包耕种的土地与账面土地存在平差折算关系。多数农民要求按现在实际耕种的土地面积计算耕地保护补贴金额。但是，如果要重新测算农民现在实际耕种的土地面积，不仅工作量大，且目前的技术手段也难以保证准确度。
　　2.4 收入差距较大，补贴发放方式难统一 重庆市城乡二元经济结构突出，人均收入差距较大。调查研究表明，农户对于耕保基金发放方式持不同的看法：其中42%的农户对于耕保基金发放方式持无所谓态度；26%的农户希望政府以采取为农民缴纳养老保险的方式，以解决养老问题；32%的农户参保意识较弱，认为自己负担不起需个人缴纳部分的保险费用，因此希望政府采取现金补贴的方式，以改善家庭经济状况。