关于财政投资项目推行代建制的思考 财政性资金代建制

　　【摘 要】为了进一步深化投资体制改革，充分利用社会化、专业化组织的技术力量和管理经验，提高政府投资项目建设管理水平和投资效益，适应工程投资建设多元化、管理社会化、经营市场化的新需求。在政府投资工程领域里推行代建制，是我国政府在现行体制下的一种制度创新，它不仅是改革开放建设领域改革成果的体现，也是国外先进经验的借鉴。
　　【关键词】工程项目管理;代建制;必要性;对策
　　本文简要介绍了工程项目管理代建的含义，分析了工程项目管理实行代建的意义及应注意的问题，并探讨了推行工程项目管理代建的必要性及其对策。
　　随着我国国民经济的发展、建设脚步的加快，工程建设在我国的国民经济建设中占据了越来越重要的地位。在政府投资工程领域里推行代建制，是我国政府在现行体制下的一种制度创新，它不仅是改革开放建设领域改革成果的体现，也是国外先进经验的借鉴．是一种具有中国特色的政府采购制度。
　　一、“代建制”的起源和含义
　　项目“代建制”最早起源于美国的建设经理制（CM制）。CM制是业主委托一称为建设经理的人来负责整个工程项目的管理，包括可行性研究、设计、采购、施工、竣工试运行等工作，但不承包工程费用。
　　政府投资项目代建制，是指政府对非经营性投资项目通过公开招标等方式选择专业化的项目建设管理单位（代建单位），由代建单位负责项目前期阶段和建设实施阶段的组织管理工作，控制项目投资、保证质量和工期，项目竣工验收后移交使用单位。
　　二、国内、外关于“代建制”的探索
　　（一）国外实行情况
　　近代项目管理起源于上世纪50年代，特别是60年代美国在阿波罗计划中运用CPM（关键线路法）和PERT（计划评审计划），使项目管理研究进入了一个飞速发展的时期。目前，发达国家工程总承包的主要方式有：（1）设计-建造总承包（Design-Build），承包商负责工程项目的设计和建造，对工程质量、安全、工期、造价全面负责；（2）设计-采购-施工总承包（Engineering Procurement Construction），总承包商按照合同约定，完成工程设计、设备材料采购、施工、试运行等服务工作，实现设计、采购、施工各阶段工作合理交叉与紧密配合，并对工程质量、安全、工期、造价全面负责，承包商在试运行阶段还需承担技术服务；（3）交钥匙总承包（Turnkey），与EPC方式基本一样，但对试运行需承担全部责任。
　　（二）国内推行情况
　　国家对政府投资项目管理方式的改革高度重视。2002年，国家有关部门组织了“政府投资工程管理方式”课题研究。2004年7月16日，国务院出台了《关于投资体制改革的决定》，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。
　　代建制在我国已经有相当多的省、市、地区在实行或者试行。厦门市从1993年开始，并于 2001年7月，厦门市开始在重点工程建设项目上全面实施项目代建制。2002年3月开始在土建投资总额1500万元以上的市级财政性投融资建设的社会公益性工程项目中实施项目代建制度。1999年初，上海市收教收治综合基地项目开始了财政投资项目以"代建制"形式委托中介机构进行建设的试点。北京市从2002年10月开始，对全额使用政府投资的公益性建设项目进行“代建制”试点，2004年，北京市发展和改革委员会发出关于《北京市政府投资建设项目代建制管理办法（试行）》。
　　三、推行“代建制”的必要性和意义
　　长期以来，我国各级政府对投资的项目管理方式多实行“财政投资，政府管理”的单一模式。随着改革开发的不断深入，我国政府投资工程项目已由单一的投资主体改变成了多元的投资主体，该模式即显露出诸多的弊端：1）、政府投资项目管理水平较低，工程质量难以保证；2)、政府投资项目的建设标准及投资规模难以控制；3)、政府投资项目的投资决策机制不够完善。
　　为了适应社会的发展，政府在建设领域也推行了一系列的改革，监理制度、项目法人制都是应运而生的新生事物，在一系列的改革基础上2004年国家提出了在政府投资建设项目里推行代建制的管理模式即是多年经验的积累也是与国际接轨的举措。工程项目管理实行代建后,代建单位作为项目建设的管理主体,可以充分发挥其社会化、职业化、商业化的优势,给项目建设带来益处。
　　因此，对政府投资工程建设组织实施方式进行体制创新和流程再造，是整顿和规范市场经济秩序的一项治本之策，是保证工程质量、提高投资效益的重要措施。
　　四、推行“代建制”应注意的问题
　　虽然代建制从国外到国内都已经实行了很多年，现在可以说在国内也比较普及，但是我国的代建制可以说仍处于一个不成熟的探索阶段，要使代建制真正发挥其优势，还需解决好以下问题：
　　（一）克服固有习惯是当前推行代建制存在的主要问题
　　一项制度设计的宗旨如何才能体现在实践中，是这项制度实行成败的关键。首先，要克服固有的习惯让“投、建、管、用”各施其责、各尽其能，摆正自己的位置，在思想上树立立党为公、执政为民的思想；其次尽快制定相关法律，用法律的形式规范、监督政府投资的运行过程；再次，加强代建制的宣传及培训工作，让这项新的制度深得民心，执行的过程中各个环节都能摆正位置真正克服习惯造成的先天疾病。
　　（二）选择代建单位是实行代建的关键
　　用公开竞争机制选择具有专业素质的项目代建单位，用经济合同来约束项目代建单位，执行合同约定的代建任务，享受应有的权利，同时也承担相应的义务。因此，应首先把好项目代建单位的选择关，让真正有能力的代建单位成为项目代建市场的主力军。
　　（三）推行代建制的风险问题
　　由于代建制是一种新的项目管理模式，还处在初级阶段，因而代建制项目中的风险内容更多、范围更广。如权责不明带来的风险、代建管理费低带来的风险、履约保证金与约束机制带来的风险、资金管理与投资控制带来的风险等。代建制作为政府投资项目一个新的管理制度，还需代建各方充分认识风险，提高风险防范意识。