我国农地金融制度的现实约束及破解:农地三权分置制度

　　一、问题的提出　　农业的生产和经营具有自然风险大、市场风险高、比较利益低的弱质性特征。改善农业的弱质性，需要采用先进技术、改良品种、配备农业机械、改善土壤条件等，这都需要巨额资金的投入。农业资金来源不外乎两个渠道：一是自身积累，二是外部投入。而当前我国农业的资金投入主要来自农民有限的自有资金积累，外部资金投入比例不高，且以民间借贷为主而不是向银行借款，民间借贷比例占到农业资金投入的70%左右。构建以土地抵押为特征的农地金融制度有利于优化农地资源配置、健全农村金融体系、缓解农业投入不足的作用。
　　学术界就我国是否该在现阶段构建农地金融制度存在分歧。从农业的弱质性、农业保险发展滞后、农村社保缺失等角度出发，姜新旺（2007）认为农地金融制度应缓建；王选庆等（2008）则认为农地金融制度是金融支持农村、农业的基础性制度安排，应立即建立。对于构建农地金融制度的组织体系，学术界也存在分歧。李爱喜（2005）认为我国不宜成立专门土地银行或在农发行内部办理农地抵押贷款业务，应由农村信用社来承担；黄振华（2010）认为农地金融组织体系应是双层结构，上层是全国性土地银行，下层为农村信用社；者贵昌、朱霁（2011）认为应建立以农发行及农信社为依托的自上而下的农地金融制度：在农发行内部设置类似土地银行的部门，作为农地金融体系的上级机构，专门从事土地金融业务。在农信社内部设置“土地使用权抵押贷款部”，负责农地使用权的抵押贷款业务。
　　学术界关于农地金融制度的研究分歧表明农地金融制度对农业、农村经济发展的重要性已毋庸置疑，但制度约束是农地金融制度在现阶段构建面临的主要障碍。基于我国农业大国的国情和区域经济发展差距的现实，本文提出创新农地金融制度，构建适宜国情的农地金融组织体系，东部沿海地区先试行，待时机成熟，再在全国推广的应对之策。
　　二、农地金融制度在我国的发展概况
　　我国农地金融制度的探索和实践早在20世纪初的晚清就已出现。改革以后，我国大陆地区首次农地金融制度的试点选择在贵州省的湄潭县。为了向县域非耕地资源开发项目提供资金支持，在湄潭县中共和地方的资金、政策支持下，当地成立了土地金融公司，向土地经营者发放农地使用权抵押信贷。到1997年，由原土地金融公司改建的湄潭土地开发投资公司因亏损严重而被撤销，标志着农地金融制度试验失败。但之后各式各样的探索实践并未停止。2005年，国家开发银行重庆分行在江津李市镇牌坊村开展农地承包经营权抵押贷款的农地金融试点。在江津市政府推动下，牌坊村农民专业合作社组建重庆仁伟果业有限责任公司，对柑橘果园实行一体化经营、公司化管理，较大提高了果农效益（罗剑朝等，2003）。
　　2000年以来，农地承包经营权抵押贷款逐渐成为各地政府解决农户融资难题的重要创新之举。2008年央行、银监会联合下发《关于加快推进农村金融产品和服务方式创新的意见》，在山东、辽宁等9省（区）选择部分县（市）作为试点，联手推进农村金融产品和服务方式创新工作。2009年再次下发《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，首次明确提出“有条件的地方可以探索开办土地经营抵押权贷款”。伴随着农村土地流转多样化的创新实践，“土地承包经营权抵押贷款”试点地区陡然增多，2009年，浙江温岭箬横一种植大户从当地农村合作银行获得45万元贷款，成为浙江省发放的首笔农地承包经营权贷款；武汉银河生态农业有限公司、武汉平安益农种植专业合作社和武汉市羊角山圆圆食品有限公司三家企业以4046亩土地经营权及地面附属物作抵押，从武汉农商行贷款1400万元（张瑞刚，2010）。
　　从试点地区的运行情况看，我国农地金融制度采取合作金融形式来盘活农村静态资本，其缓解农户融资难题的优势已逐渐显露。但由于我国农地金融抵押的是农地使用权而不是所有权，要从小范围的试点到扩大推广，必须突破现有制度约束，进行制度创新。
　　三、我国农地金融制度的现实约束
　　（一）农地承包经营权抵押难
　　可抵押意味着当债务人不履行债务时，债权人有权以抵押标的物折价或以变卖抵押标的物的价款优先得到清偿。因此，农地承包经营权的可抵押是构建农地金融制度的前提和根本保障。与土地私有制国家不同，由于我国只能抵押农地使用权，以土地使用权作为抵押品面临法律障碍。我国担保法第34条第三项、第37条第二项明确规定：耕地、宅基地、自留山等集体所有的土地使用权，除抵押人依法承包并经发包方同意抵押的“四荒”地的土地使用权可抵押外，其他均不可抵押。当农地承包经营权不能抵押时，农户从银行获得贷款支持的可能性就极大降低了。
　　（二）农地使用权流转制度不健全
　　在农地金融制度条件下，如果农户不能清偿贷款，银行有权收回农地使用权并拍卖。因此，农地使用权的商品化、货币化及有效流动是农地金融制度有效开展的核心环节。目前，我国农地流转虽然稳步发展，但受城市化发展滞后和社会保障体系不完善的制约，农村劳动力流动的短期性特征明显，大多数农村还不具备大规模土地流转的条件，土地流转市场的培育、规模经营的发展是一个渐进的持久过程。并且，发达和欠发达地区的土地流转状况也存在很大差别：2003年，全国以各类形式流转承包经营土地仅占土地承包经营面积的7—10%，而发达地区这一比例占到20—30%。2011年，全国土地流转比例为8.7%，而广东沿海地区土地流转比例则达到40%左右（李琴，罗俊波，2009）。
　　（三）农民社会保障制度缺失
　　农村社会保障制度是构建农地金融制度的基础。土地是农民最基本、最可靠的收入来源，又是养老保障的经济基础，尤其是经济落后地区，土地就是农民的“命根子”。但依据农地金融制度，一旦经营失败，农民将失去抵押的土地。失地对于农民来说意味着失去了饭碗。从社会养老保障的城乡差别看，无论投保能力还是可得保金，农民的养老保险水平明显处于弱势。近年来,中央财政每年对城镇养老保险的补助都高达数百亿元，但对中国8亿农民的社会养老保险,中央财政的投入微乎其微。调查显示，占总人口20%的城市居民享受89%的社会保障，占人口80%的农村居民仅占社会保障的11%，还是以“优抚”、“救灾”、“救济”为特定对象（薛艳萍，2010）。