非营利组织内部控制环境文献综述 我国非营利组织财税政策文献综述

　　［提要］　改革开放以来，随着中国经济持续稳定的增长和人民生活水平的显著提高，一股新兴的力量——非营利组织迅速发展起来。它们作为政府与市场之外的第三种力量发挥着越来越重要的作用。为促进非营利组织发展，我国专家学者就促进非营利组织发展的财税政策进行了多方研究和探讨，为我国非营利组织健康发展提供了理论基础。
　　关键词：非营利组织；财政政策；税收政策
　　中图分类号：F81　文献标识码：A
　　原标题：促进我国非营利组织发展的财税政策文献综述
　　收录日期：2012年7月16日
　　一、国外研究现状
　　国外对非营利组织的研究比较早，很多西方国家的理论研究已经很成熟。如美国的研究中心就有30多个。其中，纽约城市大学的公益事业研究中心、印第安纳大学公益事业研究中心、霍布金斯大学的约翰·霍普金斯公民社会研究中心、杜克公益事业与志愿活动研究中心比较著名。由于一些西方国家市场经济和法律体系比较完善，其中关于非营利组织的财税政策法律法规也相当成熟，因此，关于非营利组织税收优惠政策的研究不多。
　　（一）在非营利组织与政府关系方面的研究。美国的吉德伦、克莱默和萨拉蒙（Gidron，Kramer and Salamon，1992）提出政府与非营利部门之间的关系模式。围绕对福利服务中服务的资金筹集和授权、服务的实际配送两个关键要素为核心，他们提出了政府与非营利部门关系的四种基本模式：政府支配模式；第三部门支配模式；双重模式；合作模式。
　　美国的萨拉蒙教授（Salamon，1994）认为，政府和非营利组织的合作契机是各自组织特征上的互补性。政府在提供公共服务方面由于有一定的程序限制，因此有特定的缺陷，而非营利组织提供的公共服务是基于利他动机，能够有效地弥补政府的不足，满足需求的多样化。萨拉蒙教授还认为，非营利组织在提供公共物品方面能够有效地节约成本，因此在支出一定时能使更多的人受益，较好地完成提供公共福利的责任。
　　（二）关于非营利组织起源的研究。美国经济学家伯顿·韦斯布罗德（Weisbrod，1974）持政府失灵观点。他认为社会再分配能够有效解决社会不公平问题，非营利组织可以被看作是弥补政治失灵或政策失灵的表。作为一种组织形式，非营利组织能够为弱势群体和边缘人群争取利益。
　　美国的亨利·汉斯曼（Hansmann，1980）的合约失灵理论则更多地是在解释非营利组织和营利组织的区别是什么，是什么因素使得某些活动只能由非营利组织而不是营利组织来提供。他首先分析了营利组织的局限性，认为在大多数情况下，消费者由于存在信息不对称，对厂商提供的商品或服务无法准确判断，由此契约很难达成，同时难以防止生产者坑害消费者的机会主义行为，这就出现了汉斯曼所说的“合约失灵”。
　　（三）关于非营利组织与政府、企业关系的研究。罗伯特·伍思努（Wuthnow，1991）提出了政府、市场、非营利部门相互依赖理论。这一理论认为国家是“由形式化的、强制性的权力组织起来并合法化的活动范围”。国家的主要特点是强制性的权力。市场是“涉及营利性的商品和服务的交换关系的活动范围”，市场主要以非强制的原则来运作。非营利部门“既不是正式的强制，也不是利润取向的商品和服务的交换的剩余的活动范围”，它主要以志愿主义的原则来运作。
　　美国詹尼弗·艾希里（Jennifer Erich，2002）认为社会再分配过程应侧重解决公平问题，非营利组织可以被看作是对政治失灵或政策失灵做出反应的一种组织形式。作为一种媒介，非营利组织可以代表弱势群体和边缘人群的利益，帮助他们从政府机构争取更多的公益权力。
　　二、国内研究现状
　　我国的非营利组织在近几年来迅速成长，引起了社会各界的广泛关注。目前，对我国非营利组织进行研究的有两个较为权威的机构：一个是1998年10月成立的清华大学NGO研究所，所长王名；另一个是1998年初，中国青基会第三届理事会成立的以康晓光为主任的“青基会发展研究委员会”。另外，国家财政部、国家税务总局也组成专门的研究机构和课题组对非营利组织的财务、税收等问题进行研究。国内学者对我国非营利组织财税政策存在的问题主要进行了以下探讨：
　　（一）非营利组织的财政激励制度研究。财政部石英华（2003）认为，非营利组织能够向社会提供公共物品或准公共物品，为政府减轻了负担，有效地弥补了政府失灵和市场失灵，这是政府支持非营利组织的理论依据。非营利组织在政府资助下，为社会提供充足的公共物品，保障特殊群体利益。政府对非营利组织的补助要做到：一是采用灵活多样的项目支出方式。政府对非营利组织的拨款补助方式灵活，除一部分补助按单位、按人头确定外，相当一部分补助可以按项目拨款；二是建立完善的会计制度和严格的审计制度，保证非营利组织资源使用的透明。
　　中国人民大学刘鹏等（2010）认为，非营利组织的资金来源过度依靠财政会产生很多问题。在国外，许多非营利性组织的大部分资金都来源于会费、各种志愿募捐以及服务收费。当然，政府会给予资金支持，但其资金来源多样化，不主要依靠政府，这样就使得非营利组织能够减少与政府部门的牵扯，增强其独立性，有效开展活动，做好它该做的工作。
　　（二）非营利组织的税收激励制度研究
　　1、非营利组织自身的税收激励制度研究。中国人民大学徐孟洲、安体富等（2005）指出，我国税法对非营利组织的商业收入及纳税义务的规定不明确。从比较法的分析看，部分国家也允许非营利组织从事具有商业目的的活动，但是对于非营利组织从事商业活动的类型、商业活动的范围和商业活动收入的使用，法律要进行严格规定和限制。但是，我国对非营利性组织从事商业活动的类型、范围和收入的使用，却缺少法律上特别是税法上的规定，致使该负有纳税义务的非营利组织却被免除了纳税的义务。
　　西华师范大学阳德华等（2010）认为，我国现行的非营利组织的税收制度未能有效激励非营利组织的发展和形成，并且对非营利组织的管理也非常有限。所以，我国应探寻非营利组织税制改革的新途径。完善的非营利组织的法律体系应包括民法、组织法、税法等一系列法律规章的综合。由于我国非营利组织出现较晚，正式的文件中还没有相应的概念，为了便于税收管理，可预先在税法中对非营利组织进行规制。鉴于此，应对有关非营利组织的免税政策进行修改，明确界限，既有利于非营利组织的发展，又能有效防止钻税收漏洞。