农村土地承包经营权流转管理办法 柳河县推进特色城镇化农村土地承包经营权流转的实践与思考

　　摘要：农村土地规模经营是农业现代化的必由之路。在现有土地承包关系保持稳定并“长久不变”这一政策背景下，只有通过创新机制，规模化、规范化流转，才能实现相对集中、规模经营，最终实现农业现代化。因此，正确分析农村土地流转过程中存在的问题，处理好各种主体的利益，对研究制定政策措施具有意义重大。
　　关键词：农村土地；承包经营权；流转；实践思考
　　中图分类号：F321 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2012）-06-0034-1
　　2010年末，柳河县被吉林省发改委、省农委等15个部门确定为统筹推进吉林特色城镇化农村土地承包经营权流转试点县。两年来，柳河县的相关部门做了大量的农村土地承包经营权流转的工作。在工作中发现了一些问题，并对这些问题提出了相应的解决措施。
　　1 存在的问题
　　1.1 流转区域不平衡
　　虽然全县各乡镇都存在着土地承包经营权流转的现象，但主要集中在特色产业发展好、农村劳动力转移规模大的乡镇和村屯。安口镇大沙滩村共有农户327户、耕地2798亩，通过发展苗木和烟叶，共流转土地2350亩，其中苗木1500亩、烟叶850亩，涉及农户218户。全县土地流转高的乡镇达到了60%以上，低的还不到10%。
　　1.2 私自流转现象较为严重
　　自主流转土地承包经营权是法律赋予农民的权利。目前，仍有许多农民对土地流转管理认识不足，不愿履行规范的流转手续，留下纠纷隐患。我县农村土地承包经营权签约率明显不足，全县已签订流转合同并登记备案的近2370份，仅占全部流转农户的23%,究其原因主要是农民法律意识淡薄，认为没有必要签合同，也有部分农民不了解登记备案的程序和手续，怕收费。
　　1.3 流转程度较低
　　从流转规模看，一次性流转上百亩、上千亩还只是个别现象，多数都是30亩以下。而且集约化、机械化水平较低；从流转价格看，以水稻为主的土地流转价格每亩每年在200-300元之间，以烟叶为主的土地流转价格每亩每年达350-500元，以苗木为主的土地流转价格高达每亩每年1000元以上，自主协商定价，随意性较大；从流转期限看，有一半以上的土地流转期限在5年以下。究其原因有三怕：一怕流转期限过长，导致其土地承包关系不稳定；二怕流转期限过长，如果农民外出务工失败，生活无保障；三怕流转期限过长，流转价格不稳，影响流转收益。特别是随着农业生产利润的提高、非农就业形势的严峻性，也影响了农民流转土地的积极性。与南方先进地区相比较，南方先进地区的土地流转已经十分成熟，具有较好的工业化、城镇化基础，入股、合作等形式较为广泛，机械化、产业化、规模化程度很高，土地流转收益高，可以说已经进入了较为高级的土地流转阶段，我县还处于土地流转的初级阶段。
　　1.4 流转方式单一
　　我县的土地流转多数还是简单的转包、出租等形式，合作、入股等较为高级的形式还没有出现，特别是对照南方先进地区，差距极为明显。南方先进地区，不仅有土地承包经营权的流转，还出现了宅基地异地置换流转的方式，即在严守现有耕地总量不变的国家土地政策下，通过调整城乡之间的耕地增减，有效整合乡镇村屯建设用地，经整理变成耕地，增加农村耕地总量，将宅基地建设指标让给城市，增加城市建设用地和工业用地，实现了农村宅基地的最大效益化。我县的土地流转仅仅是土地承包经营权的流转，收益仍然没有脱离农业经营效益的范围。
　　2 几点思考
　　2.1 加快土地流转，应坚持科学规划
　　土地流转工作影响深远，意义重大，关系到城镇化、工业化和农业现代化进程，关系到城乡统筹发展，应该有一个长远的战略性发展规划。对柳河而言，即要制定一个土地流转的总体规划，又要加强产业的规划、城乡体系规划，确保各项规划有效衔接、协调推进。
　　2.2 加快土地流转，应强化政策引导
　　我县的土地流转还处于初级阶段，特别需要政策的扶持和引导。柳河土地流转今后的主导方向，一是靠发展特色产业拉动，二是靠劳动转移促动，要制定扶持特色产业发展和促进劳动力转移就业的相关政策。目前，我县的特色产业还很弱小，对农民增收的吸引力还不强，特别是龙头企业带动作用不突出，需要政府从政策、资金、项目上给予大力的支持。已有的一些鼓励扶持产业发展的优惠政策，今后还要进一步细化、强化和系统化，加大落实力度，让农户真正看到发展产业、推进土地流转带来的高收益和大实惠。
　　2.3 加快土地流转，应积极搭建平台
　　我县的土地流转还处于自发状态向有序推进的过渡阶段，土地流转的快慢从一定程度上影响着我县城镇化、工业化发展的进程。要加快土地流转步伐，需要政府积极为土地流转搭建发展平台、创造条件、提供服务。要开展土地流转示范活动、完善土地流转服务体系、营造土地流转的良好环境、鼓励加大外出就业转移。进一步完善县、乡、村土地流转服务体系，做好农地确权、登记工作，依法保障农户对承包土地的占有、使用、收益等权利；建立规模经营主体准入制度，对申请转入土地的规模经营主体进行审核，优先考虑懂技术、会经营、有资金的规模经营主体受让土地。
　　2.4 加快土地流转，应推进形式创新
　　我县的土地流转主要是转包形式，不仅规模小，收益低，也不利于进一步调动农户土地流转的积极性。要创新形式，加大合作、入股等土地流转的尝试。从先行地区的情况看，目前土地股份合作主要有两种形式。一是单纯的土地入股模式，二是以土地为主多元化的入股模式。我们应该进行有益的大胆尝试，进一步鼓励龙头企业、农村合作社发展土地流转，全面提升我县的土地流转水平，加快我县的土地流转进程。
　　作者简介：曲建军（1961-），男，吉林省柳河县孤山子镇农村经济管理服务中心主任，农业经济师，研究方向：农村经济管理。