关于审委会改革的思考|审委会改革

关于审委会改革的思考

张志铭 中国人民大学法学院 教授 上传时间:2006-1-5 浏览次数:1202 字体大小：大 中 小

我国法院组织法第十一条规定：“ 各级人民法院设立审判委员会，实行民主集中制。审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。”从这条规定看，在法院内部设立审委会这样的机构，是为了体现对所有国家机关一体适民主集中制的组织原则，它的职能是讨论所有“有关审判工作的问题”，而不仅仅是“重大的或者疑难的案件”。有鉴于此，我想首先指出一点，即迄今为止人们关于审委会改革的讨论或争论，基本上关注的是审委会“讨论和决定待决案件”的方面，尽管这是非常重方面，但它毕竟有限，并不是审委会的整个职能，因而也无法决定（尽管会影响）对审委会设置的整体合理性评价。

与这种有限的讨论形成对比，许多研究者意欲直接回答的问题，却是“审委会的存废问题”。这里显然有一种论题与论点、论据之间相对称。因为，即使审委会不再承当“讨论和决定待决案件”的职能，也不意味着在法院内部取消审委会的设置，甚至也不意味着审职能或作用的弱化。相反，无论从学理还是实践上看，正确的职能定位，恰恰是强化组织作用的一个基本条件。如果审委会不该承讨论和决定待决案件”的职能，那么，取消这一职能，意味着审委会其他职能的相对突出和强化。当然，组织职能的强化，还与组织职能的方式密切相关。关于审委会“讨论和决定待决案件”的问题，也可能争论的是审委会应该如何做的问题，是审委会的组成、运序等广义上的方式方法的问题。不过，这就更不关涉“审委会的存废问题”了。

因此，在审委会改革的问题上，我们应该缓和那种由于对论题的宽泛把握而造成的紧张心态。我们并没有在审委会的改革上面临“还是死亡”的问题，甚至从目前的状况和研究看，我们也无法想像在审委会的设置上今后会面临这样的问题。

审委会是否应当具有“讨论和决定待决案件”的职能？这是当前审委会改革的焦点所在。从法院方面的实践看，尽管多数因循的是过做法，但也出现了截然不同的抉择：有多年搁置不用的（在形式上还不是突破法律界限的“取消”），如浙江省台州市路桥区法院；予以强化的，如浙江省杭州市西湖区法院。而从报道的调查情况看，这些有改革举动的法院，都具有“与时俱进”、因势利导的精神，并因此而获得“人民满意”的荣誉称号。（参见刘岚、黄献安《审委会怎么四年没批案？》，载本报２００２年９月１２日）从理究方面看，也出现了明显的观点分野：有的主张取消，甚至对审委会“讨论和决定待决案件”的制度实践痛加陈斥；有的则主张维护至于高扬起“本土特色”、“民族精神”的旗帜。

概括说来，对于审委会“讨论和决定待决案件”这一职能，予以肯定和维护的理由主要有以下一些：（１）这是一种法定要求，是民中制原则的体现；（２）在司法不独立的情况下，有助于在案件处理上消除或减轻法官个人遭受的各种“外来压力”；（３）在法官普遍较低的情况下，审委会“把关”有利于提高审判质量；（４）随着法官和合议庭在案件处理上权力的增大，越发需要通过审委会审批案件来强化对裁判者的监督；（５）即使法官个人的素质和品德俱佳，个人或少数人的智慧也毕竟不如众人的智慧。

与肯定的立场针锋相对，来自否定方面的立场则认为：（１）审委会研究审批案件，反映的是法院行政化的色彩，不符合司法独立正的理念，不利于案件当事人诉权的保护，不符合司法改革的发展方向；（２）审委会研究审批案件，实际上是审委会不愿放权，

是法官意图推卸责任，所谓的对法官个人的“外来压力”，并不如想像的那么大（至少在基层法院是如此），而且即使有点什么压力官出于职业的要求也应该勇于承担；（３）审委会所谓的“把关”，与案件处理的质量没有太大关系，甚至还不利于提高办案质量，审委会并不一定是高素质法官的集合；（４）审委会研究审批案件，不利于强化办案法官和合议庭的责任，审委会的“集体负责”等于“负责”；（５）多数人的智慧优于少数人或个人的智慧，这只是一种因循的传统观念，就办理案件而言，民主集中制原则在技术层面种要求，并没有充分的根据。

面对上述对峙的立场和截然相反的理由，我们不必急于做一个孰是孰非的评价。首先需要做的，是确定一个议论的角度。就此而言以为，既然审委会“讨论重大的或者疑难的案件”是一个法定的制度事实，就应该选择维护和肯定的建设性立场、立足于审委会的存存在理由来看它面临的挑战。这样的角度尽管也可能最终得出否定性的结论，但也不会在肯定的情况下丢失各种改善的建议。 分析说来，肯定审委会研究审批案件的各种理由，除第一条是出自制度要求的考虑外，其他都是基于实际效用的考虑。就制度要求，我的看法是：（１）审委会研究审批案件是“法定的”，但从改革完善的需要出发，并不妨碍我们对其存废在理论上做“应然性”的；（２）在我国，民主集中制的确有其不容置疑的价值合理性，并在决策问题上具有一般意义上的技术合理性，但是，“集思广益”能简单地等同于“多数人的智慧优于少数人或个人的智慧”；（３）在司法裁判活动中，民主集中制原则并非只有通过审委会研究审件才能体现出来，更重要的是，在保证裁判者公正独立的同时，保证程序过程的透明，落实当事人的诉权，使当事人对裁判结果有意义的参与，等等。

至于实际效用方面的各种理由，我们已经从否定的一方看到完全相反的说法。我的想法是：（１）在抵御“外来压力”、保证案件质量止司法腐败等方面，审委会研究审批案件的做法究竟是具有正效用，还是无效用或负效用，至少目前还没有看到充分的、足以得出的经验证明，而且实际上是否会有这样“一边倒”的经验证明，也值得怀疑；（２）现实存在的制度往往都有其效用，但有效性不等理性。例如，对办案法官的“外来干预”基层有，上面也有，消解或抵御这种“外来干预”的理由也是正当的，但是，审委会研究审批这样一种制度安排，是否符合现代司法的构建和运作原理？是否符合司法独立和公正的要求？不考虑这些，那么我们所做的就不过法院的内部干预替代“外来干预”而已。又如，说法官素质普遍较低、司法腐败令人担忧，因而需要通过审委会研究审批案件来“把关督，这样的思路真让人好有一比：房屋要倒，以木支之；强调了后者的必要，却忘了房屋原本应该牢固！

因此，我认为，审委会“讨论和决定待决案件”的制度，无论在合理性还是有效性上，都不无重新思考的余地。在这里，重要的不是一种简单否定的立场，而是要看到问题的关键在于：对案件的审理和裁判，必须以符合司法构建和运作原理的方式来进行。如果我得确有“重大的或者疑难的案件”是常规的独任审判或合议庭审判所不能胜任或不宜承当的，那么，为什么不顺着审委会研究审批案思路，建立由审委会成员组成的“大合议庭”或“大法庭”、并按照独立、公正、透明、直接的方式来运作呢？

最后，我还是要再次强调，关于审委会“讨论和决定待决案件”的议论，只是一种题域有限的议论，它会影响却无法决定对审委会设整体合理性评价。审委会在制度上依然是法院内部决策和管理的中心，同时也应该“与时俱进”，淡化行政指挥色彩，更多地体现司动和法官职业的特性，体现职业自治、自主管理的精神。当然，这些都是后话了。

载于《人民法院报》