[“十二五”规划解读] 国家十二五规划解读

　　中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年(2011-2015年)规划纲要，根据《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》编制，主要阐明国家战略意图，明确政府工作重点，引导市场主体行为，是未来五年我国经济社会发展的宏伟蓝图，是全国各族人民共同的行动纲领，是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据。《规划》涉及三农问题的内容占了重要篇幅，如何把握，《规划》带来的发展机遇，且听专家解读。
　　
　　尹成杰：全面增强粮食安全保障能力
　　
　　粮食安全始终是治国安邦的头等大事，任何时候都不能放松。“十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，也是发展现代农业的重要机遇期。全面增强粮食安全保障能力，确保粮食有效供给，不仅是“十二五”时期的一项重大任务，也是完成“十二五”经济社会发展各项任务的坚实基础和重要保障。
　　十一届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》(以下简称《纲要》)提出，在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化，坚持走中国特色农业现代化道路，把保障国家粮食安全作为首要目标，并提出增强粮食安全保障能力的重大任务。《纲要》提出了“十二五”时期粮食综合生产能力达到5.4亿吨以上的具体目标，并明确了具体措施和要求。这是根据我国经济社会发展的需要、粮食生产和供给面临的形势、国内国际市场面临的挑战，经过反复论证提出的，是未来五年我国粮食和农业发展的重要指导方针。
　　“十一五”以来，我国粮食生产稳步发展，实现半个世纪以来首次“七连增”，总产单产连创历史新高。“十一五”期间比“十五”期间增产粮食6200多亿斤，且连续4年产量超过10000亿斤，已经出现河南、黑龙江两个总产超千亿斤的大省，这些都是历史上没有过的。可以说，这些年我国粮食生产创造了粮食发展史上的奇迹。“十一五”以来，我国粮食库销比一直保持在40％以上，人均粮食占有量保持在380公斤以上，粮食价格保持总体平稳，为经济社会又好又快发展提供了有力保障。
　　我国粮食生产稳定发展，并不说明我国粮食安全问题可以高枕无忧。这是因为，既要看到我国粮食生产稳定加快发展，又要看到农业耕地、淡水资源制约日益加剧；既要看到我国粮食总产不断增加，又要看到随着人口总量增长、城镇人口比重上升、收入水平提高和工业用途拓展，粮食需求呈刚性增长态势，总量平衡的脆弱性凸显，品种和区域结构失衡的矛盾加剧；既要看到我国农业抗灾救灾有力有效，又要看到我国农业总体上还没有摆脱靠天吃饭的局面，特别是随着气候变暖，自然灾害频发重发，粮食生产受气候影响不断加大。除此之外，我国粮食生产和供给还面临国际化竞争的挑战，还面临一些不确定的因素。因此，必须采取有力措施，及早应对粮食安全潜在的风险和面临的挑战。为此，《纲要》对保障粮食安全作出了详尽部署和安排，我们要深刻理解，有关部门要切实抓好贯彻落实。
　　大力推进现代农业建设。《纲要》提出，加快发展现代农业，加快农业科技创新，推进农业技术集成化、劳动过程机械化、生产经营信息化。这是确保国家粮食安全的根本措施。当前，我国粮食安全面临的关键问题是耕地、淡水等农业资源制约日益加大。粮食消费需求增加与耕地资源供给减少的矛盾日益突出。我国农业已进入一个农产品消费增加、农业资源供给短缺的阶段。增强我国粮食安全保障能力，必须依靠科技，大力提高粮食综合生产能力。要大力转变粮食发展方式，促进粮食生产从“扩大面积、增加总产”转变到“稳定面积、提高单产、增加总产”上来。实现这一重大转变，关键要推进现代农业建设。依靠科技进步，努力提高粮食单产，大幅提高农业科技对粮食增产的贡献率，大力增强农业科技对粮食安全的保障能力。要加强农业科技创新体系建设，加强关键技术集成创新，加快良种良法选育推广，提高农业物质装备能力；广泛开展粮食高产创建活动，推广先进实用技术，以点带面，促进区域平衡增产，大幅提高项目区粮食产量和商品率。
　　加快实施“千亿斤粮工程”。《纲要》提出，实施全国新增千亿斤粮食生产能力规划，加大粮食主产区投入和利益补偿，将粮食生产核心区和非主产区产粮大县建设成为高产稳产商品粮生产基地。这是确保国家粮食安全的重大战略。2009年，国家开始实施《国家新增1000亿斤粮食生产能力规划(2009―2020年)》。从一些地方情况看，投入仍显不足，主产区普遍需要增加投入，加大实施力度。
　　特别是在当前我国人增地减矛盾突出、消费需求逐年增加的情况下，要加快“千亿斤粮工程”实施步伐，加大国家投入力度，保证资金及时到位，减少地方配套；制定出台扶持粮食大市大县政策，着力加强这些地区的粮食综合生产能力建设，充分发挥粮食大市大县对确保国家粮食安全的核心作用。进一步加强我国粮食生产后备区建设，加大对粮食后备区增产工程的支持力度；切实落实地方和部门的责任，构建长效机制，促进粮食生产稳定发展。
　　坚决落实“两个最严格”的耕地保护制度。《纲要》提出，严格保护耕地，加快农村土地整理复垦。这是确保国家粮食安全的重要基础。随着工业化、城镇化的推进，对土地的需求量日益增大，我国耕地面积逐年减少，耕地等自然资源缺乏已成为制约我国粮食安全的瓶颈。增强粮食安全保障能力，必须坚决落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度，把此作为确保国家粮食安全的基础性工作，坚守18亿亩红线。严格保护基本农田，稳定粮食播种面积。严禁搞耕地跨省(区)域占补平衡、多占少补和占优补劣。大力推进节约集约用地，引导单位和个人盘活用好存量建设用地。把依法保护耕地和利用利益机制保护耕地有机结合起来，加大耕地保护力度。探索建立耕地保护补偿制度，充分调动地方政府和农民保护耕地的积极性。
　　切实加强农业基础设施建设。《纲要》提出，加强以农田水利设施为基础的田间工程建设，改造中低产田，大规模建设旱涝保收高标准农田。这是确保国家粮食安全的迫切要求。近些年来，我国农业基础设施得到了一定改善，但是由于历史欠账较多，农业基础设施建设严重滞后。农田水利、农业科技、农机装备、农业植保等设施投入明显不足，设备设施数量少、水平低，与确保国家粮食安全的需要很不适应。“十二五”时期，要把加强高标准粮田建设作为农业发展的一件大事，采取有效政策措施，大规模改造中低产田，建设一大批旱涝保收的高标准粮田，提高耕地基础地力和产出水平。继续大力实行测土配方施肥，提高土壤肥力，特别是土壤有机质含量，解决地力下降问题。制定和采取有效政策措施，加强中低产田改造和农业基础设施建设，提高粮食综合生产能力。要把农田水利建设摆在发展现代农业的重要位置。在加强骨干工程建设的同时，进一步多方加大对小型农用水利建设的投入，加快解决“最后一公里”梗阻问题，充分发挥工程整体效益。进一步明确农田水利建设长期性、公益性的特点和定位，增加各级财政对农田水利建设的投入，逐步建立对农田水 利建设投入的稳定增长机制。设立农田节水专项资金，加大旱作节水农业建设投入。
　　大力健全粮食储备流通体系。《纲要》提出，加强粮食物流、储备和应急保障能力建设。这是确保国家粮食安全的重要环节。增强粮食安全保障能力，必须统筹兼顾，既要切实解决生产领域的问题，又要高度重视储备流通领域的问题。从历史看，我国粮食生产波动较大，实现长期稳定发展的任务艰巨，必须坚持“以丰补歉、预先防范、完善布局、科学储备”的工作思路，强化粮食储备体系建设，优化中央储备粮和地方储备粮品种结构，保持合理的储备数量和库存结构；科学调整仓库能力建设布局，加快仓储设施更新改造，增强主销区特别是重点大城市、西部缺粮地区和贫困地区的应急保障能力；健全完善制度，加强储备粮监管，确保储备数量真实、质量良好和储存安全。同时要积极推进现代粮食流通产业发展，大力培育多元化的粮食购销主体，努力提高粮食市场主体的竞争能力；建设和发展不同层次、多种形式的粮食市场体系，健全和完善粮食物流体系；加强粮食行政管理体系建设，形成统一、有力的指导服务，保障粮食宏观调控需要。
　　粮食安全保障能力是一个综合的、系统的指标，增强粮食安全保障能力，是一项长期的、艰巨的重大任务。“十二五”期间，要认真贯彻十七届五中全会和《纲要》精神，加快转变农业发展方式，提高农业综合生产能力、抗风险能力和市场竞争能力，全面增强粮食安全保障能力，夯实经济社会发展的物质基础，充分发挥粮食安全对经济社会发展全局的稳定保障作用，为经济社会又好又快发展提供有力支撑。
　　
　　范小建：开创农村扶贫开发新局面
　　
　　党的十七届五中全会提出的，《关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》和十一届全国人大四次会议通过的》国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》(以下简称，规划纲要》)对“十二五”时期我国经济社会发展作出了战略部署。对于扶贫开发工作，明确今年颁布实施《中国农村扶贫开发纲要(2011―2020年)》，并对扶贫开发工作提出明确要求，要逐步提高扶贫标准，加大扶贫开发投入和工作力度，启动集中连片特殊困难地区(以下简称连片特困地区)扶贫攻坚工程，显著减少贫困人口。扶贫开发作为建设有中国特色社会主义的一项重要工程，担负着改善民生、缩小差距，保障全体人民共享改革发展成果的艰巨使命，应坚定不移地贯彻落实，《规划纲要》精神，以基本消除绝对贫困现象为首要任务，以连片特困地区为主战场，以更大的决心，更强的力度，更有效的举措，打好新一轮扶贫开发攻坚战。
　　
　　一、逐步提高扶贫标准，显著减少贫困人口
　　《规划纲要》在“第一篇转变方式，开创科学发展新局面”中将“显著减少贫困人口”列为“十二五”时期的一个奋斗目标。这是党的十七大提出的到2020年要基本消除绝对贫困现象目标的阶段性任务，也是对今后五年扶贫开发提出的总要求。
　　扶贫标准低，是当前一个突出问题。提高扶贫标准，是《规划纲要》和《政府工作报告》提出的一项工作任务。确定新的扶贫标准，要与全面建设小康社会的目标相适应；既要考虑贫困人口基本生存的需要，也要考虑部分发展的需要，这样才有可能做到基本消除绝对贫困现象。同时，新标准的确定，既立足当前，又要着眼长远发展；既要符合国情，又要借鉴国际经验；既要聚焦绝对贫困，也要巩固扶贫成果。
　　提高扶贫标准以后，贫困人口的规模会有所扩大，对扶贫开发工作会提出新的要求。要进一步加大投入力度，对贫困人口全面实施扶贫政策。要充分借助有利于贫困地区、贫困人口的发展环境和政策措施，实现基本公共服务均等化。要深入研究如何帮助刚刚解决温饱、发展能力薄弱的低收入人口巩固扶贫成果，加快脱贫致富步伐。要促进扶贫开发与农村低保制度有效衔接，把扶贫开发作为脱贫致富的主要途径，增强贫困人口的自我发展能力；把社会保障作为解决温饱的基本手段，逐步完善保障体系。通过各方面共同努力，实现“十二五”期间显著减少贫困人口的目标。
　　
　　二、聚焦连片特困地区，打好新一轮扶贫攻坚战
　　“加大对革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区扶持力度”，是党的十七大和十七届三中全会提出的战略重点，《规划纲要》中进一步作了强化，并明确了具体的区域和相应的扶持政策措施。对于扶贫开发工作，《规划纲要》明确指出，要“启动集中连片特殊困难地区扶贫开发攻坚工程，加快贫困地区脱贫致富步伐。”
　　经过多年的扶贫开发，全国农村面上的绝对贫困现象已经得到很大缓解。但是，由于自然、历史和社会等因素，一些地区经济社会发展严重滞后，群众生活依然十分困难，区域性、整体性贫困问题还很突出，扶贫攻坚任务繁重艰巨，必须采取更有针对性的政策措施予以特殊扶持，确保到2020年与全国同步实现全面建设小康社会的目标。新的扶贫战略明确，“把连片特困地区作为扶贫攻坚的主战场”，这些地区大多都是革命老区、边疆地区、民族地区、山区。国家将对连片特困地区加大投入和支持力度。各省、自治区、直辖市对所属连片特困地区负总责，在国家指导下，以县为基础，制定和实施扶贫攻坚工程规划。国务院各部门、地方各级政府要加大统筹协调力度，加快区域性重要基础设施建设步伐，加强生态建设和环境保护，着力解决制约发展的瓶颈问题，促进基本公共服务均等化。
　　十七大以来，国务院扶贫办针对连片特困地区的特殊贫困成因，开展了多项试点，积累了丰富的经验。“十二五”期间，在这些试点的基础上，要进一步加大扶持力度，充实扶持政策，提高扶持效率，努力扭转连片特困地区与其他地区发展差距持续拉大的趋势。
　　
　　三、加大扶贫开发投入力度，巩固和完善大扶贫格局
　　《规划纲要》和今年政府工作报都明确要求，加大扶贫开发力度，“进一步加大扶持力度，加强基础设施建设，强化生态保护和修复，提高公共服务水平，切实改善老少边穷地区生产生活条件。”
　　加大扶贫开发力度――中央和地方各级政府都要从扶贫开发工作的实际出发，不断增加财政扶贫投入，实施专项扶贫计划，重点是易地扶贫搬迁、整村推进、以工代赈、产业扶贫、就业促进和专项扶贫试点，支持革命老区建设。
　　加大扶贫开发力度――要加大对贫困地区、贫困人口的政策支持力度。在财税支持、投资倾斜、金融服务、产业扶持、土地使用、生态建设和人才保障等方面制定特殊政策，并把少数民族、妇女儿童和残疾人的扶贫开发纳入总体规划，统一组织，同步实施，同等条件下优先安排，加大支持力度。
　　加大扶贫开发力度――各行业部门都要支持贫困地区和贫困人口发展，包括特色产业、科技扶贫、基础设施、文教事业、公共卫生和人口服务管理、社会保障制度、能源和生态环境建设等方方面面，形成合力，促进贫困地区整体发展。
　　加大扶贫开发力度――要动员社会各界参与扶贫开发事业。在坚持并强化机关定点扶贫、东西扶贫协作的同时，明确提出发挥军队和武警部队作用、动员企业和社会各界参与扶贫。
　　我们相信，在党中央、国务院的坚强领导下，有各部门、各地区的共同努 力，有贫困地区广大干部群众的艰苦奋斗，有全国各族人民和社会各界的大力支持，“十二五”时期扶贫开发一定能够按照《规划纲要》的部署和要求，实现新的历史性突破，为国民经济与社会发展各项宏伟目标的实现做出重大贡献。
　　
　　张红宇：努力构建农民增收长效机制
　　
　　“十一五”期间，我国农村居民人均纯收入由2005年的3255元提高到2010年的5919元，增加2664元，年均实际增长8.9％，比“十五”期间的增速高3.6个百分点，实现了持续较快增长目标。近几年农民收入保持较快增长势头，根本原因是农民收入结构不断优化，收入来源日趋多元化，家庭经营性收入、工资性收入、转移性收入和财产性收入均同向增长，共同拉动农民增收。特别是201 0年农民收入实际增长10.9％，增幅比城镇居民高3.1个百分点，城乡居民收入之比有所缩小，表明国家促进农民增收、调整国民收入分配格局政策措施的效应开始显现。
　　同时也要看到，在农民收入快速增长的同时，城乡、区域、农户间的收入差距扩大的趋势尚未得到有效遏制，农民增收的基础仍然比较脆弱，增收渠道还比较缺乏，促进农民持续增收的长效机制尚未完全建立，“十二五”时期要实现农民收入快速增长仍然存在一定困难。一是农业劳动生产率较低。目前农业劳动生产率不到第二产业的1／6、约为第三产业的1／5，农业效益不高。二是农业增产压力很大。我国粮食已经实现连续七年增产，其他主要农作物产量也都处在较高水平，同时受资源环境、技术装备、生产方式等条件的制约，农产品产量实现稳定增长的压力不小，对农民增收的作用趋于收敛。三是农产品价格上升空间有限。今后一个时期，我国农产品价格继续上涨，一方面受到低价农产品进口的制约，另一方面也受到居民承受能力的制约。农产品价格对农民增收的拉动作用将受到较多限制。四是农民工就业仍然面临许多困难。农民工技能素质不高，就业稳定性差，就业创业渠道不多，工资稳定增长机制尚未建立，大幅增加农民的工资性收入仍然存在许多不确定性因素。五是城乡二元体制制约了农民收入增长。农民不能享受与城镇居民同等的教育、住房、就业、社保等公共服务。大量进城农民工的发展机会滞后于城市居民。
　　“十二五”规划纲要明确今后五年农民收入年均增长7％以上，到2015年农民人均收入达到8310元以上的发展目标，并从巩固提高家庭经营收入，努力增加工资性收入和大力增加转移性收入等方面明确了促进农民增收的政策措施，要保持近年来农民收入持续较快增长的好势头，顺利实现“十二五”农民增收目标，关键是要在稳定、完善和强化行之有效的增收措施基础上，进一步改革创新，一方面通过实施直接补贴、价格支持等一系列政策，加大政府对农民增收的支持保护；另一方面通过法制保障、宏观调控、制度创新等手段，有效发挥政府“有形之手”的作用，建立起有利于农民增收的制度环境和内生机制，使农民收入在较长时期内呈现持续稳定增长态势，逐步建立促进农民增收的长效机制。
　　一是建立农民增收的法律保障机制。一般来讲，政策更具有灵活性和针对性，法规更具有稳定性和普适性。法制化是规范政府促进农民增收行为、强化政府促进农民增收责任的根本保障。进入新世纪特别是“十一五”以来，我国在农产品价格支持、农业补贴、农村金融、农业保险政策等方面做出了许多积极有效的探索，为促进农民增收发挥了关键作用。将这些行之有效的政策上升为法律法规，建立农民增收法律保障机制的条件已经逐步成熟。“十二五”时期，应借鉴欧盟在共同农业政策的框架下通过加大政府补贴增加农民收入政策，日本在《国民收入倍增计划》中提出的收入增长目标和一揽子政策措施，美国把收入支持政策法制化等做法和成功经验，推动出台有关农业投入、农业补贴、农业保险、农产品价格支持等方面的法律法规，促进农民收入增长的政策措施法制化和规范化。
　　二是建立农民增收的市场调控机制。在家庭经营收入仍占据农民收入半壁江山的情况下，强化农业投入品、农产品和加工品的市场调控，通过扶持农业生产和农产品产销来支持农民增收，是防止城乡差距继续扩张的有效途径。“十二五”时期，要大力发展高产、优质、高效、生态、安全农业，促进农业生产经营专业化、标准化、规模化、集约化，促进增效增收；进一步完善主要农产品的价格支持政策和市场调控措施，在不与国际市场价差过大的情况下，把保持合理较高的农产品价格作为政策调控的重要目标，促进稳价增收；进一步加强农业投入品市场监管与调控，健全农资综合直接补贴制度，促进节本增收；进一步健全农业保险制度，积极探索农业巨灾风险补偿机制，以规避重大风险对农业和农民增收的负面影响。
　　三是建立农民增收的创业激励机制。从我国不同地区情况看，具有浓厚创业传统和氛围、农民自主创业行为较为普遍的地区，如苏南和珠三角部分地区等，既是农民收入水平相对较高也是城乡收入差距相对较小的地方。与财政补贴等相比，创业是一种使农民收入长期持续增长的内生机制，是真正意义上的长效机制。有必要通过改善工商注册、税务登记等基础条件，建立金融支持、税收优惠、创业培训等扶持政策，探索通过设立创业引导资金、对农民创业活动提供财政补贴或以奖代补等有效办法，引导和鼓励农民创业。
　　四是创新城乡劳动力平等就业制度。按照城乡劳动力平等待遇的基本要求，深化城乡就业制度改革。要加快建立健全乡村两级公共就业服务机构，推进城乡公共就业服务机构信息对接。进一步取消针对农民工的就业准入限制和歧视性规定，引导企业逐步提高农民工工资水平，坚决查处拖欠农民工工资行为。加强劳动合同管理，强化对用人单位订立和履行劳动合同的指导和监督，加大劳动执法监察力度。改善农民工生产条件，加强安全生产，开展安全培训。强化职业卫生管理，搞好劳动保护，完善农民工职业病防治制度。以工伤、养老、医疗为重点，不断扩大农民工社会保障覆盖面。对于在城镇稳定就业的农民工，要深化户籍制度改革，以中西部地区城镇、中小城市和县城镇为重要突破口，放宽落户条件，创造条件使符合条件的农民工逐步在城镇落户，让农民工特别是新生代农民工逐步融入城市。
　　五是创新农村产权制度与金融制度。在促进农民增收方面，与“多予、少取”相比，“放活”的力度还比较小，农民拥有的土地等大量资源和资产转化为收入的渠道还不够通畅，要通过创新农村产权制度和金融制度来为农民增收创造条件。创新农地制度，重点要明确集体所有权、强化农民承包权、放活农地经营权，促使经营权流转为农民创造财产收益；创新征地制度，推动集体建设用地流转，提高农地转用增值收益中农民所得比例；创新集体资产产权制度，重点要鼓励有条件的地方开展农村集体产权制度改革，为农民增加财产性收入创造条件；创新资产抵押制度，重点要研究农民不动产以及农产品抵押担保的有效办法，扩大农民融资空间，盘活农村存量资产；创新农村金融制度，重点要推动农村金融机构创新、产品创新和服务创新，建立农村资金的良性循环机制，引导资金更多地从城市向农村流动。
　　六是创新农村基本服务供给制度。教育、卫生、养老等方面的保障条件是影响农民生活水平、决定农民收入“含金量”的重要因素。“十二五”期间，要按照城乡基本服务均等化的要求，将公共服务体系建设重点转向农村，逐步形成城乡统一的公共服务制度。进一步加大农业教育支持力度，提高农村义务教育质量和均衡发展水平，推进农村中等职业教育免费进程，切实提高农民文化教育水平。按照“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的原则，加快健全农村社会保障体系，逐步提高保障标准，建立健全农民生存和生活的“安全网”。大力推进新型农村社会养老保险试点，建立健全各级财政补贴资金保障机制，鼓励地方多渠道筹集资金扩大试点范围。完善新型农村合作医疗制度和农村医疗救助制度，增强农村基本医疗服务能力，稳步提高农民受益水平。
　　在推动体制机制创新的同时，“十二五”时期的农民增收还应关注两方面问题：其一是在完善普惠性政策措施的同时，研究出台针对山区、牧区、垦区等特殊区域的农民增收政策措施，解决部分农村特殊群体的增收困难问题，明显增加低收入者收入，努力缩小农民内部的区域、群体差距；其二是要把促进农民增收与调整和规范收入分配秩序结合，加快健全以税收、社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节机制，研究对城市部分行业、部分人群由于行业性质决定的畸高收入进行再次分配的办法，尽快缩小城乡收入差距。