【论征地制度改革中公共利益界定机制的构建】利益链接机制

　　［摘　要］在我国现行征地制度中，公共利益的模糊性导致政府滥用征地权损害被征地农民利益的现象大量存在。因此，构建公共利益的界定机制是我国征地制度改革的关键。基于国外关于公共利益界定的立法和实践经验启示以及我国国情，应以“列举+概括”方式明确公共利益标准，以“实体+程序”模式完善公共利益界定机制，促进征地制度改革。
　　［关键词］征地制度改革；公共利益；界定机制；构建
　　［中图分类号］DF45 ［文献标识码］ Ａ ［文章编号］ １００９ — ２２３４（２０１２）０４ — ０111 — ０2
　　我国现行土地征收制度存在诸多缺陷和不足，全国各地大量征地冲突和纠纷的发生，对社会和谐稳定产生了深远影响，征地制度的改革已势在必行。“公共利益的需要”是征地的前提，因此，如何构建“公共利益”界定机制也成为征地制度改革的先决问题。
　　一、问题的提出：公共利益内涵模糊
　　根据我国《宪法》第十条第三款的规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。也就是说，国家行使土地征收权必须以“公共利益”为前提，然而，我国现行土地征收制度中关于“公共利益”却没有明确的界定机制。征地是各类建设项目取得新增建设用地的唯一途径，实践中，由于公共利益内涵的模糊性实际上给政府滥用征收权留下了空间，政府可以任意解释“公共利益的需要”，使得大量非公益性征地活动得以发生。而且，在我国征地制度的设计中也缺少判定一个建设项目是否符合公共利益的程序性规定。因此，近几年来，政府滥用征收权导致借公益之名行经营之实的征地情况得以出现，一些房地产商炒地、圈地、滥占乱用农地等现象频繁发生。
　　基于我国经济发展的实际情况，为了避免政府对经济运行实施不合理的干预，造成大量农村集体和农民丧失土地所有权，从而加剧农民与政府之间的矛盾，国家征地的范围应严格限制在具体的“公共利益”上。因此，针对现行法律法规中“公共利益”的模糊性而产生的政府滥用征收权和农民权益受损问题，构建公共利益的界定机制就成为我国征地制度改革的关键。
　　二、他山之石：国外关于公共利益界定的立法和实践经验启示
　　（一）界定公共利益标准的立法模式各异
　　考察国外的征收制度可知，界定公共利益标准的模式主要有三种：（1）列举式，即在征地的法律当中详尽地列出可以动用征地权的“公共利益”的范围。大陆法系的国家和地区多采用此种方式，如日本、韩国、印度、波兰等。（2）概括式，即在土地征用有关的法律、法规中仅原则性地规定只有出于公共利益才可行使征地权，至于何谓公共利益则未作具体界定。英美法系国家多采用此种方式，如澳大利亚、加拿大、美国等。（3）列举及概括的混合模式，如我国台湾地区。至于界定公共利益的方式具体则有二种：一是由议会法律来加以规定；二是通过法院判决来确定是否符合公共利益。〔1〕
　　具体来说，“列举式”易于明确公共利益标准，便于政府行使征收权。如日本《土地征用法》就是采取列举的方式对所有可以征收土地的项目进行了罗列，而且其罗列的几乎每个公益事业的项目都有一部法律来约束。在日本对公共利益和公益事业的严格限定与认定的情况下，政府没有任意行政权，几乎不可能出现“因公之名却为私益”而发动的土地征用现象。“概括式”尽管比较原则，但也有利于执法和司法机构在实践中根据实际情况行使自由裁量权，对公共利益做出合乎实际问题的考量。“混合模式”则比较好地克服了“列举式”和“概括式”的不足，有利于从立法和实践层面对公共利益标准加以明确。
　　（二）基于多元利益具体考量公共利益标准
　　国外各国普遍都在宪法中明确限制征收的前提条件为“公共利益”或“公用目的”，然而，各国在实践中对“公共利益”或“公用目的”的认定又越来越呈现出宽泛性的解释。例如，在美国，各法院都承认公共利益与私人利益常常混杂在一起，也都有条件地承认商业开发可以是促进公共利益的手段，各个法院的“公用”理论都在理智地回避僵硬的规则和强人所难（intrusive）式的审查。〔2〕在法国，公共目的的需要最初主要是指公共工程建设的需要，到了20世纪，公共目的的需要已扩大到社会经济生活的各个领域，不仅指公共的、大众的直接需要，而且包括间接的能够满足公共利益需要的需要，以及行政主体执行公务和政府进行宏观调控的需要。〔3〕
　　正如有学者所言，随着时代的发展，公共利益与私人利益间的关系不再是非此即彼。在土地征收人和被征收人背后，多种公共利益频繁绞结，甚至出现因工程项目而受惠的个人利益比项目未来损害的公共利益更能影响决策的情况。因此，判断土地征收公益性时，不能只从项目本身加以判断，而应深入分析，比较项目的优点与不足，综合考察项目的投入与回报。简言之，应当像经济学家那样进行成本效益比较分析。〔4〕由此可见，随着社会的发展，各种利益越发交错纠结，如何在复杂的利益冲突中力求各种利益的平衡，各国通过司法判例实践不断丰富“公共利益”或“公用目的”的内涵。由于社会需要在各个不同的阶段各有不同， 公共利益标准需要在实践中进行细致权衡和发展。
　　三、解决对策：构建完善的公共利益界定机制
　　（一）列举+概括：明确“公共利益”具体标准
　　源于我国征地实践中大量以公益为名实为商业利益的征地行为的存在，国内大多数学者都建议要在完善相关法律法规时通过列举式规定明确公共利益的范围。如将划拨土地范围作为“公共利益”的范围，如国家重大经济建设项目、国防设施、国家机关及地方机关建设用地、交通、水利、教育、文化等公益事业用地可以征收，而其他的项目则应严格限制占用耕地。〔5〕也有学者提出制定《公共利益征地否定式目录》，即只要是明显为了盈利目的的用地，即可判定为非公共利益，这类用地不得通过征用获得，并列出不属于公共利益用地的名录，作为国土监察的基本依据。〔6〕另外，还有观点指出，根据中国的实际情况，应当将土地征收的公共利益标准划分为国家利益和社会利益两个方面。其中，国家利益是指基于国家项目建设方面的公共利益，例如国防事业、政府机关建设所产生的利益需求；社会利益是指基于社会民生项目建设方面的公共利益，例如教育事业、卫生事业所产生的利益需求。〔7〕