党的领导主要是什么领导_论党的领导方式和执政方式转型

2006年第4期　　

(总第168期)社会主义研究SOCIALISMSTUDIESNo.4,2006

SerialNo.168

论党的领导方式和执政方式转型

庄锡福

【摘要】　确立“依法治国”的基本方略和“依法执政”,粗放型模式向直接领导和间接执政相结合的科学型模式转变。,传统的宏、微观合一型的“一元化”领导方式,、”言,,。

】【】】　A　　　　【文章编号】　1001-4527(2006)04-0055-03【】　国家社会科学基金:“我国社会主义政治文明特殊规律研究”

【作者简介】　庄锡福(1947-),男,华侨大学人文与公共管理学院院长、教授,主要从事科学社会主义和政治学研究。

　　(一)问题的提出:党的领导方式和执政方式之关系的历史考察

党的领导与执政之关系问题,在1927年建立井冈山革命根据地之前并不存在,当时党只有领导任务而无执政任务。其后随着革命根据地的增加和扩大,党政职能如何适当分开,领导方式和执政方式如何随之调整就逐渐成为一个问题。当时较突出的情况也是党政不分、以党代政,党管得太多太具体而政府难以建立应有的权威。对此毛泽东、邓小平等老一辈革命家曾予以重视并提出批评。但当时毕竟处于革命时期,如何打胜战争才是第一位的问题,党政关系问题相对来说并不突出。但建国后情况就大不相同了,我们党成为一个拥有数千万党员、领导着数亿人民的执政党,用什么方式驾驭新建立的庞大国家机器是一个全新的课题。党依托革命根据地的经验,根据中国的国情,参酌苏联社会主义政治制度的模式,建立起有中国特色的社会主义政治制度的基本框架。这就是人民民主专政的国体、人民代表大会制的政体、共产党领导的多党合作和政治协商的政党制度、单一制与民族区域自治相结合的中央—地方制度。历史经验证明,这一整套基本政治制度虽然能保证国家的社会主义性质,但其优越性的充分发挥却要靠次一层的体制和机制的科学设置和合理运用来完成。就党的领导和执政而言,以下三组关系无疑是最基本的关系,因而最需要建立科学有效的体制和机制,这就是党和人民的关系、党和国家机构的关系、党和各民主党派的关系。处理这三组关系的体制和机制,其实就是党的领导方式和执政方式。而如何设计一套科学的领导方式和执政方式,也逐渐成为一个亟须解决的问题。可惜

的是,这方面的探索历经曲折,在“左”的政治路线指导下反而朝错误的方向越走越远,“文革”时甚至建立党政军混一的所谓“革命委员会”。

党的十一届三中全会实现“拨乱反正”,开创了党的建设新的伟大工程,1980年邓小平突出提出解决党的领导制度方面存在的以权力过分集中为总病根和主要特征的各种弊病,拉开了政治体制改革的序幕。1986年他进一步指出,“改革的内容,首先是党政要分开,解决党如何善于领导的问题。这是关键,要放在第一位。”党的十四大提出“加强和改进党的建设,努力提高党的执政水平的领导水平”的历史任务。党的十五大第一次提出“依法治国,建设社会主义法治国家”治国思路,指出“依法治国,是党领导人民治理国家的基本方略”,并把党的领导核心作用规定为“总揽全局、协调各方”,同时继续强调“不断提高领导水平和执政水平”。党的十六大突出强调“改革和完善党的领导方式和执政方式”,“加强党的执政能力建设”。2004年胡锦涛同志《在首都各界纪念全国人民代表大会成立五十周年大会上的讲话》中进一步强调:“要适应新形势新任务的要求不断改革和完善党的领导方式和执政方式,坚持依法治国的基本方略,把依法执政作为党治国理政的一个基本方式,坚持在宪法和法律范围内活动,严格依法办事,善于运用国家政权处理国家事务。”党的十六大四中全会专门讨论了提高党的执政能力问题,全会公报指出,提高党的执政能力主要是提高党科学执政、民主执政和依法执政的能力。

由上可见,改革开放以来我们党的执政意识日益增强,探求执政规律,改进领导方式和执政方式、提高领导水平和

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执政能力的愿望日益强烈,而这方面的探索成果,也为进一步探究党的领导方式和执政方式如何转型指明了方向。但是,在党的这些主要文献中,并没有对何谓党的领导方式、何谓党的执政方式,它们的基本内容是什么,两者的联系和区别何在等问题作出明确的界定。这确实是一个需要在理论

[1]上和实践上进一步探究的问题。

(P309)

“全局”和“各方”,明显包含着各国家机关和国家机关以外的各民主党派、人民团体,无疑是从广义上说的。而狭义上“党的领导”单指党对社会的领导,党的文献中虽然可以看到党对具体的某类组织或某个组织如民主党派、工会的领导,却从未见到关于党对国家机构以外整个社会实施何种领导方式的阐述。中共中央宣传部编《“三个代表”重要思想学习纲要》综合中央重要文献的精神,在“改革和完善党的领导方式和执政方式的主题”下,提出“党的领导主要是政治、思想和组织领导……党委在同级各种组织中发挥领导核心作用……按照党总揽全局、协调各方的原则,规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系。加强党对工会、共青团和妇联等人民团体的领导,工作,”。很明显,,,,执政已,党的领导在很大程度上是,许多领导行为和执政行为也是很难分开的。例如,党组织向同级人大、政府、政协以及人民团体推荐干部,就既是领导行为也是执政行为。

看来,这个问题关系到我国政治体制改革和政治文明建设的方方面面,不是短时间内可以解决的。但是,更深一层看,问题的实质其实并不在明确区分领导行为与执政行为、领导方式与执政方式,而在如何使党真正超脱国家日常的管理事务,集中精力做好两件事:一是深入研究社会发展规律、社会主义建设规律和党的执政规律,为党和国家的发展把握好方向,设计好大政方针;二是做好“党要管党、从严治党”的工作。党的领导方式和执政方式的改革和转型,都要以此为价值目标,都要有利于做好这两件事。至于改革的路径选择,一要诉诸实践,在各个层级上开展实行党政分开的试点,不断总结经验。二要导向法治,在试点经验的基础上制定《中国共产党与国家机关关系法》,确定中共与各国家机关的关系准则,厘清领导行为与执政行为、领导方式与执政方式,规定中共组织和党员在国家机关中的工作范围和活动方式。这无疑是更具实际意义的。

(三)依法治国基本方略和依法执政基本方式的提出推

具体的说,党到底必

须介入多深、采取何种形式才能使党和国家这两种性质不同的实体各擅其能且形成良好的行为互动和功能互补呢?介入太浅或者放弃党的领导地位,有前南斯拉夫和前苏联的前鉴。前南曾根据南共联盟的意见,在《宪法》中不再坚持南共联盟的领导作用,而规定南共联盟已经成为工人阶级和全体劳动者“在思想上政治上有组织的引导力量”。位”。

[2](P359)

[2](P358)

并提出

使党“非国家化”的理论,“不要求在国家机关中占垄断地

结果,在拥有崇高威望的铁托总统逝世后南共联

盟的政治凝聚力和控制力急剧下降,境。,于19902《,“,像斯大林和勃列日涅、齐奥塞斯库时期的罗马尼亚和改革开放前的中国,党和国家几乎融为一体,一切大小决策均出于各级党组织,国家权力机关被讥为“橡皮图章”,行政机关成为纯粹的办事机构,司法机关难以独立办案,结果是党组织以外的其他机关,以至于整个社会逐步失去积极性、主动性和创造性。而党本身由于直接进入政务管理和社会管理第一线,也不可能集中精力研究社会发展规律、社会主义建设规律和党的执政规律,研究大政方针和治国方略。这就是“党不管党”,党耽于“执政”而疏于“领导”,结果是两头都不能搞好。更严重的是,权力过分集中往往导致个人专制和个人迷信,民主逐渐变成没有内容的纯粹形式,这就使得党和人民很难阻止苏联“大肃反”和中国“文革”那样的全局性、长期性的大错误、大破坏。因此,党介入国家政务深浅程度的把握、科学领导方式和执政方式的设定,确实是共产党执政的一个普遍性难题。

(二)正确理解党的领导方式和执政方式

那么,如何界定和理解党的领导方式和执政方式呢?从源流的角度分析,党的执政地位源于党领导中国革命成功夺取政权,党的执政是党的领导的延伸,党的领导方式包含党的执政方式,高于执政方式一个层次。从实际内容的角度分析,党的领导的内容包含党对社会(国家机关以外的政党、社团、企事业、公民等)的领导和党对国家机关领导(即党通过国家机关实现执政)两部分,第一部分无以名之,姑称之为狭义的领导,第二部分就是执政。虽然十四大以来党的重要文献经常把领导方式与执政方式、领导水平与执政水平相提并论,从形式上看两者似乎是并列的,其中的“领导”似乎是狭义的,但从文献的内容和高层领导的阐述看,又明显是在广义而不是在狭义上使用“领导方式”的。例如,十五大以来党一直强调党的领导核心作用在于“总揽全局、协调各方”,并在实际上把它确定为一种领导原则和领导方式,这里强调

动了党的领导方式和执政方式的转型

应该说,几乎所有社会主义国家在这个问题上都进行过探索,但都没有找到较好的解决办法。问题到底出在什么地方?在冷战时期,在斯大林“资本主义总危机”理论和“阶级斗争越来越尖锐”思维模式影响下,社会主义国家探索的方向大都停留在如何加强党的领导、如何落实民主集中制、如何加强党和人民群众的血肉联系、如何充实人民当家作主的内容这些方面,而很少能够把眼光投向被视为敌人的西方资本主义发达国家,问一问这些国家为什么能够实现战后长期的经济社会发展和政治稳定,其实那些国家甚至有相当一部分还是本来作为共产党兄弟党的社会民主党在执掌政权。这里面确实有若干认识误区存在。

一是没有充分认识到社会主义制度对资本主义制度的

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否定是一种扬弃,它本身恰恰是建立在资本主义文明基础上的。东方落后国家跨越卡夫丁峡谷建立社会主义制度虽然不能简单地称为“早产”,但毫无疑问它更需要全面(当然不是无选择地)深入地学习、继承、借鉴资本主义文明的一切肯定成果。这样才能较顺利地清除这些国家中严重存在的封建遗毒和小生产意识。

二是没有能够对资本主义制度进行辩证的分析,把其中反映垄断资产阶级利益的成分和反映社会化大生产要求、体现社会进步趋势的文明成果区分开来。市场经济体制和法治政治体制就是这样的文明成果。作为一种组织形式和管理机制,它们完全可以从资本主义制度中剥离出来,运用于社会主义制度之中,建立社会主义的市场经济和社会主义的法治政治和法治国家。我们长期囿于错误的意识形态偏见把这些宝贵的文明成果排除在视野之外,而西方资产阶级政合理因素引进资本主义制度中,展。,,其最重大的成果就是提出“依法治国,建设社会主义法治国家”的治国方略,确立“依法执政”的执政基本方式。这一成果的标志性意义在于,今后国家政治资源和社会资源的基本配置方式,将逐步由党的政策转移到国家法律;国家的治理形态,将逐步由人治转变为法治;党的治国方式将由领导、执政混一的粗放型模式向直接领导和间接执政相结合的科学型模式转变。

就领导方式而言,我们党对国家和社会的领导都是直接的,但具体形式将由传统的大包大揽的宏、微观合一型向宏观型转变,即从传统的“一元化”领导方式向“总揽全局、协调各方”的新领导方式转变。“一元化”领导方式是一种以“党政不分、以党代政”、“领导、管理混一”为典型特征的领导方式。对此,毛泽东曾有一个经典的概括:“大权独揽,小权分散。党委决定,各方去办。办也有决,不离原则。工作检查,党委有责。”在中央一层,毛泽东强调:“大政方针在政治局,具体部署在书记处,只有一个‘政治设计院’,没有两个‘政治设计院’,大政方针和具体部署,都是一元化,党政不分。具体执行和细节决策属政府机构及其党组。对大政方针和具体部署,政府机构及其党组有建议之权,但决定权在

[3]中央。”

(P268-269)

位,让他们真正按民主集中制自行处理,本来可以很好办,但是统统拿到党政领导机关,拿到中央部门来,就很难办。谁也没有这样的神通,能够办这么繁重而生疏的事情。这可以

[4]

说是目前我们所特有的官僚主义的一个总病根。”

(P328)

“总

揽全局、协调各方”的新领导方式则把国家的领导主体和管理主体区别开来,明确“广大人民群众”才是管理国家的主体,党是领导主体而不是管理主体。管理国家事务应由人民选举产生并授权的国家权力机关和其它国家机关来履行。而领导国家事务则应适当超脱,从宏观、从全局着眼,即像十六大政治报告指出的“党的领导主要是政治、思想和组织的领导,通过制定大政方针,提出立法建议,推荐重要干部,进行思想宣传,发挥党组织和党员的作用,坚持依法执政,实施”。“,;“协调各方”。

,即废弃把党制定的政策当作行政指令直接下达的方式,转而采取党把大政方针提交国家权力机关,通过立法程序变为法律,并支持各国家执行机关依法履行各自职能的间接方式。系统演化理论告诉我们,越是高级的系统,其分工就越细致和合理,其控制和调节就越需要通过中介来进行,这样其反馈和修复机制就越完善,越能避免因某一要素失灵而危及整个系统。过去那种直接执政方式之所以不合时宜,就因为它已经不能适应日益复杂化了的社会生活。其种种弊病,邓小平在《党和国家领导制度的改革》中作了系统而深刻的揭露。现在将要实行的这种以法律为中介,以依法执政为原则,以国家机关为主要载体来实施国家、社会事务管理的间接执政方式,其优越之处就在于把“法”这一凝聚着科学性、民主性、规范性、稳定性的要素作为中介引入国家管理,使之成为配置政治资源和社会资源的基本形式,从而使我们国家逐步摆脱以“党治”为显著特征的人治状态,进入几代中国人梦寐以求的和谐有序的法治状态。

[参考文献]

[1]程竹汝等.政治文明[M],上海:上海人民出版社,2004.[2]迟福林.政治体制改革理论探讨[M],海口:华夏出版社,1987.

[3]建国以来毛泽东文稿:第7册[M],北京:中央文献出版社1992.

[4]邓小平文选:第2卷[M],北京:人民出版社,1993.

政府连具体部署之权都没有,成了政治局

和书记处的具体执行机关,这实际上是把党的领导混同于直接管理国家。在这种领导方式下党就很难摆脱官僚主义、权力过分集中、家长制等等弊病。正像邓小平指出的:“我们的各级领导机关,都管了很多不该管、管不好、管不了的事,这些事只要有一定的规章,放在下面,放在企业、事业、社会单

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