受过高等教育的人区别 [论远程高等教育科学发展中的政府角色问题]

　　综观世界高等教育，国家集中管理和高等院校自治是一对永恒矛盾。如何有效处理政府与高校之间的关系，是各国高等教育发展观科学化的一个重要难题。随着中国社会主义市场经济体制的逐步建立和完善以及高等教育改革的持续深入，以中国广播电视大学系统(CTVUS)为代表的远程高等教育作为现代高等教育重要成员，其与政府之间的关系必然成为远程高等教育体制改革中的一个越来越无法回避的问题，直接制约着远程高等教育职能的发挥，制约着远程高等教育的科学发展。
　　以广播电视大学为代表的远程高等教育被视为终身教育体系中的重要一环，但由于其存在时间较短，功能尚未充分发挥；与此同时普通高等教育快速发展及在远距离高等教育市场中的渗入，对远程高等教育功能显现布下了重重遮掩。这些都模糊了社会对远程高等教育真实功能的全面认识，不可避免地影响了政府与远程高等教育的关系，影响了政府在远程高等教育运行中的角色定位。本文立足于对政府“角色危机”的探讨，试图塑新政府在远程高等教育运行中的角色形象。
　　
　　一、研究的起源：政府的“角色危机”
　　
　　与英国等国的开放性大学相比，我国的广播电视大学在财政、招生、考核、学分认定、学位授予等方面缺乏自主权，长期受政府政策的直接干预，使电大处于一种很不稳定的发展状态中。尤其在高等教育大众化持续发展的今天，我们不得不承认政府在远程高等教育运行中正凸现出“角色危机”。
　　在“角色危机”背景下，政府角色可划分为强势角色和弱势角色。政府强势角色主要表现为政府在管理上的全能性，直接参与远程高等教育办学，政府意志渗透到远程高等教育市场，远程高等教育机构缺乏办学自主性。政府强势角色的形成主要受两个因素影响：其一是我国对远程高等教育采取了由中央统一制定政策和规划，由中央和地方政府分工办学和管理的体制，即中央院校由中央政府有关部门管理，各级地方院校接受对应级别的地方政府管理，学校教育系统与国家行政系统并行设置。这种管理体制使得远程高等教育很容易遭受政府的过多干预。其二是政府对远程高等教育发展的不信任，不信任源自于政府对远程高等教育机构投入与产出质量的不平衡思考，即政府对远程高等教育质量有意或无意中保持一种疑虑，这种疑虑加重了政府干预远程高等教育的欲望，以保证其对远程高等教育投入的“物有所值”。
　　政府弱势角色表现为政府在推动远程高等教育发展方面的不作为或不重视，使远程高等教育在高等教育市场中处于不利的竞争地位。政府弱势角色的产生同样受三方面因素影响：其一在广播电视大学的发展定位上，政府长期摇摆于是办成一所大学还是办成播课中心或管理机关，削弱了政府指导的针对性和广播电视大学办学特色的形成。其二是政府在高等教育大众化发展中发生视野偏移，即政府狭隘了高等教育大众化的实施主体范围，把视野主要集中到普通高等教育发展上，而忽视了远程高等教育在高等教育大众化中的重要地位。其三政府对远程高等教育功能理解不到位，一方面长期把远程高等教育单纯视为普通高等教育的补充形式，没有认识到二者在终身教育体系中具有同等重要功能，另一方面随着普通高等教育逐渐加入远程高等教育竞争行列，政府有可能作出远程高等教育市场将逐渐会被普通高等教育所垄断的判断，这一判断直接影响到政府对远程高等教育的政策倾斜、资金投入等。
　　
　　二、政府角色的科学定位
　　
　　政府“角色危机”的出现对远程高等教育发展提出了严峻挑战，同时也启发我们必须重新认识、重新定位政府角色，建立科学的政府和远程高等教育关系，最终实现双赢。既然政府对远程高等教育的干预存在必然性，决定了政府在远程高等教育运行中的角色差异仅仅是干预的方式和程度的不同，依据这一标准，政府的角色内容可归纳为：政策扶持、财政资助、行政管理、评估监督、立法保障。
　　
　　(一)政策扶持角色
　　在高等教育大众化时代，与传统普通高等院校相比，远程高等教育普遍存在先天不足。先天不足主要源于远程高等教育是在一个缺乏竞争的环境中建立起来的，对未来市场的激烈竞争缺乏足够的准备。此外，社会和政府长期对远程高等教育功能与地位的偏见，造成对其发展不信任的产生，削弱其办学自主权，更是加剧了远程高等教育发展的难度。随着校园高等教育对业余高等教育市场兴趣的增长，对远程高等教育更大规模的投入势在必行，远程高等教育受到前所未有的竞争压力。现实表明，电大远程高等教育在二十多年办学中，为社会经济建设输送了大批有用人才，在提高全面素质方面发挥了重要作用。正是由于远程高等教育在现代经济发展和提高国民素质中不可替代的功能，政府理应积极协助其克服种种发展障碍，发挥出更大的社会功效。为此，在目前远程高等教育处于发展竞争的弱势情形下，政府的政策扶持甚至是政策倾斜是非常急需的，这些政策一方面能使远程高等教育在教育资源的获得、分配、使用等方面拥有一个良好的保障环境，夯实其竞争基础；另一方面政府的正面政策也能适时扭转社会对远程高等教育的偏见，帮助其建立起与普通高等院校同等层次的社会声誉，良好的社会生态环境是远程高等教育可持续发展不可缺少的条件。最近教育部在决策上承认中央广播电视大学是一所独立的部属重点高等学校，允许其办成教学实体，这就是对远程高等教育发展一项非常重要的支持政策。
　　
　　(二)财政资助角色
　　大学要在激烈的竞争中保持优势，必须建立雄厚的发展资金，这已成为共识。为了达到发展目的，普通高等院校都在积极拓宽资金来源渠道，积极寻找政府投入和学费收入之外的其他财政来源。根据“谁受益，谁承担”分摊原则，政府作为远程教育的最大受益者，理应不断增加投入。但事实上远程高等教育机构无论在政府财政资金的获得量，还是在资金使用的自主度上，与普通高等院校都存在相当差距，无法适应其进一步的发展需要。政府应尽快端正在远程高等教育财政资助角色，这种角色的履行首先要求政府积极应对现代信息技术的发展和远程高等教育教育成本的变化，适时增加资金投入。
　　然而政府的财政资助不是一种消积被动的角色行为，在积极引导远程高等教育提高资金使用效益，提高远程高等教育资金使用自主性基础上，通过相关政策鼓励远程高等教育多渠道自筹资金，如社会捐赠、企业合作投入。目前，我国的广播电视大学办学资金来源还缺乏多元性，主要来源于政府财政投入和学费收入，局限了远程高等教育更大规模发展，还增加了政府干预的机会，制 约了办学自主性。所以，政府的财政资助角色应努力帮助远程高等教育建立起以政府财政拨款为主，税收、学费、服务收入、社会捐赠等为辅的多元化经费来源格局。这一方面能使远程高等教育积极与外界的广阔市场紧密结合，增强办学的自主性、针对性、灵活性，另一方面也能盘活政府的有限资金投入，取得更大的教育和经济效益。
　　
　　(三)行政管理角色
　　政府在高等教育领域的职能行为正逐渐朝宏观、上层、协调、间接方向发展，避免对高等教育的直接干预。但这并不能完全否定政府行政管理的必要性，远程高等教育市场需要政府进行宏观的规划和控制，保障其秩序的稳定性。在一定程度上，以现代网络信息技术为支撑的远程高等教育是市场经济的产物，本身具有明显的功利性，它的学科、课程设置完全以市场需要为导向，以应用性、技能性学科为主。远程高等教育办学商业化可能会造成实际受教育机会的不平等，与终身教育理念相违背，最终丧失了推动终身教育事业发展的本质功能。为了防止远程高等教育趋附于市场的“魔力”，过于功利化发展，政府的行政干预就显得非常有必要。此外，政府有计划的行政管理能在充分尊重远程高等教育自律发展的基础上，使其不偏离为经济发展服务的轨道，同国家的经济建设、社会发展相协调。
　　
　　(四)评估监督角色
　　政府作为社会公共利益的代表，为了确保教育质量，有权对远程高等教育办学活动进行评估和监督。尤其是在今天的市场经济条件下，政府正逐步退位到远程高等教育市场之外，评估就成为一种行之有效的间接控制手段。政府的评估一方面可以对远程高等教育的质量进行监督，为政府宏观管理和制定相关的法律政策提供依据。另一方面，使社会和国内教育消费者享有充分的教育服务知情权，了解远程高等教育的真实信息，使他们在选择教育消费上具有更大的自由度和更理性的行为。当然，政府在履行评估监督角色过程中，不能对远程高等教育评估实行垄断，也不能局限于单纯的行政性评价。首先政府可与非政府评估机构甚至是国际评估机构建立合作关系，共同协商解决相关问题。同时积极引进其它有效的资格认证、质量保障等方式，建立完善的远程高等教育教育质量保障体系，增加政府的监管方式，提高其管理能力。
　　
　　(五)立法保障角色
　　市场经济是法治经济，随着远程高等教育市场主体日趋多元化，市场竞争也日益激烈，市场正常运行的前提是要有科学的法律体系保障。所以，政府立法保障角色的重要工作之一就是按照市场运行规则，全面清理现行法律、法规和政策、加强远程高等教育立法和法制建设。立法能保障远程高等教育机构作为市场主体的法律地位和法律权利，能限制和监督政府管理的权限，较好体现发展的自主性。立法保障还能提高远程高等教育的社会声誉，使其能在同等的社会条件下与普通高等教育参与远程高等教育市场的竞争。我国广播电视大学实行的是“先上马，后备案”，造成立法滞后，法制建设不健全。为此我们一方面要建立与完善现有的高等教育法规在各级广播电视大学运行中的适用机制，另一方面加快专门的立法工作。
　　
　　三、结束语
　　
　　由上分析可知，远程高等教育政府角色科学定位的最终确定，还需要一个长期的摸索过程，其间要求我们贯穿如下原则：
　　平等与公平原则：1、首先是认识层面上的平等与公平，澄清远程高等教育相关概念，使之明确区分于成人高等教育和普通高等教育，避免“三不象”；2、在立法层面，明确承认远程高等教育与成人高等教育、普通高等教育的平等地位，明确区分各自不可替代的终身教育事业发展功能：3、在承认其特有的运作模式、运作功能基础―上，落实与其地位相适应的政府支持，包括发展机会给予支持、财政投入支持、科研机会给予支持、社会宣传支持等，并在一定程度上能有所倾斜。
　　柔性原则，即政府管理的间接性：1、正确理解大学自主理念，进一步在机制上扩大远程高等教育自主办学权限：2、转变政府管理方式，以立法、评估、政策指导等间接管理方式为主；3、打破政府财政投入的垄断状况，建立和完善多渠道筹措经费体制，以从经费上保障远程高等教育运行的相对独立性，4、在政府与远程高等教育之间加快“缓冲机构”的建立，转移政府管理权力，避免政府过多的直接干预。
　　信用原则，即构建远程高等教育发展的信用制度：现代远程高等教育与市场紧密结合，他的信用意识和信用行为与一般市场主体相比，主要是对它的投资者(包括国家、团体、个人等)和受教育者负责，保证保持良好的运作效益和输出高质量的人才。一个远程高等教育机构良好信用的建立，会刺激其质量优化意识，一方面会使它在竞争日趋激烈的教育产业市场上保持不败之地，另一方面无疑会增强政府和社会对自己的认同度，为真正意义上获取与普通高等教育平等地位而奠定坚实基础。
　　作者单位：广东省广播电视大学
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