群体冲突的根源主要有哪些 [农村征地型群体性事件的社会管理根源探析]

　　摘 要：社会管理薄弱是农村征地型群体性事件频发的深层原因。主要表现在：涉地利益协调的低效是其源头诱因，社会保障的缺失触及了失地农民“生存伦理”，失地农民的原子化是此类事件的社会组织管理原因，户籍的阻隔导致失地农民游民化，刚性维稳体制造成了此类群体性事件的治理悖论，失地农民心理关怀缺失是此类群体性事件的心理管理根源。
　　关键词：征地型群体性事件；社会管理；失地农民
　　中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2012）08-0069-04
　　随着农业税的彻底废除，尤其是近年来房地产的持续升温和开发区建设浪潮迭起，“卖地”成为县乡政府越来越重要的生财方式。与此对应，农村土地冲突也随之激增，征地型群体性事件已取代征粮收税诱发的群体性事件成为农村稳定的首要威胁因素。无论是东部发达省份，还是中西部欠发达省份，征地诱发的暴力冲突甚至流血事件都频频发生。对于此类群体性事件的治理，学界和政府的眼光都主要集中在征地制度和农地产权改革上。然而，此类群体性事件表面上看虽然是由征地行为引发的，但却有着广泛而深刻的社会管理根源。要根治此类群体性事件，必须在稳妥推进农地产权和征地制度改革的同时，透析其深层社会管理根源，进而配以社会管理创新措施。
　　一、涉地利益协调的低效与征地型群体性事件的源头诱发
　　“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”[1]土地涉及农民、基层政府和用地企业的核心利益：对农民而言，土地是最基本的生产资料，又是“最大的社会保障”；[2]对县乡政府而言，土地既是发展经济的重要资源和管理社会的重要依托，又是财政收入的重要来源；对用地企业而言，以合理价格获取土地是其发展的必要条件。有效预防和化解土地利益矛盾是农村社会管理必须面对的课题。然而，在目前的农村社会管理体系中，既存在诸多诱发土地冲突的制度缺陷，导致土地利益分配明显失衡，又缺少有效的土地利益协调和平衡机制。
　　首先，征地过程中的土地利益博弈设计存在诸多诱发土地利益冲突的缺陷。这主要表现在：模糊的产权制度没能给各博弈主体划清利益边界；征地过程中的多重委托代理关系大大增加了达成一致的难度；补偿标准缺乏科学参照系导致补偿矛盾十分突出；对违法征地行为惩处制度缺陷，导致“土地违法只有0.1%的刑事责任追究风险，只有1%的党政纪查处风险”。[3]由于以上原因的共同作用，致使未征先占、少征多占、以租代征等违法行为较为普遍。
　　其次，涉地利益分配的明显失衡导致补偿矛盾成为征地冲突的焦点。由于征地过程缺少利益平衡机制，再加上各方行动能力的差距，导致乡村各主体对土地利益的分享存在着明显的不公正。据温铁军研究，土地增值部分的收益分配，“农民的补偿款占5%-10%；地方政府拿走土地增值的20%-30%，开发商拿走了土地增值收益的大头，占40%-50%。”[4]这种补偿不仅无法保障农民的发展权，也无法保障国家要求的“生活水平不下降”，甚至会威胁到农民的生存权。正是在这种背景之下，安置与补偿矛盾成为征地矛盾的焦点，围绕补偿的抗争具有了失地农民生存保卫战的意味。
　　再次，由于缺乏有效的涉地矛盾协调机制，导致涉地矛盾不断积累、激化甚至走向冲突。虽然制度规定了解决征地矛盾的行政复议、申诉、调解、裁决、诉讼等多种机制，但在实践中，一则因为这些机制程序繁琐，效率低下，时间和经济成本高昂；二则因为涉及政府本身而无法确保公正，甚至以政府作为被告的征地诉讼在很多地方都根本不予立案，导致现有的矛盾协调机制在农民中公信力低下。因此，征地矛盾往往出现小事积大、大事积炸的恶性循环，而农民也逐渐形成了“小闹小解决，大闹大解决，不闹不解决”的认识逻辑。因此，遇到征地矛盾，农民首选的不是上述协调机制，而是极容易演变成群体性事件的信访，甚至直接选择“闹事”。
　　二、社会保障缺失与失地农民的生存伦理
　　斯科特认为，农民之所以反抗，并不是因为被剥夺的多了，而是因为他们所剩余的少了，以至于威胁到农民的生存伦理。反观当下我国的失地农民，则可以用不仅被剥夺的多了，而且自己所剩余的少了来描述。尽管近年来国家十分重视失地农民的安置补偿，而且各地也在养老、住房等社会保障方面进行了不少探索，但由于无法享受制度化社会保障，导致失地农民在就业、养老、医疗、住房等各个方面都面临巨大困难，从而产生了大量“种地无田，上班无岗，低保无份”的“三无”农民。在失去土地这个最大的社会保障之后，又不能享有国家提供的保障，使得失地农民群体在现代风险社会中变得格外脆弱。甚至有些失地农民陷入斯科特所描述的“就像一个人长久地站在齐脖深的河水中，只要涌来一阵细浪，就会陷入灭顶之灾”[5]的状态。
　　首先，就业和最低生活保障方面的歧视致使失地农民大面积贫困化。尽管国家近年加大了对农民技能培训支持的力度，且一些地方政府进行了多方面探索，但由于不能像城市居民一样享有失业保险，也不能享有最低生活保障，因此，对于习惯于农业生产而缺少其他劳动技能的失地农民，以及因年老、文化程度低、残疾、疾病等各种原因而缺少就业竞争力的失地农民而言，就业面临巨大困难。据调查，“多数被征地农民在失地后，主要靠外出打工、在本地农村企业就业、做临时工、摆小摊、做苦力等收入维持生活，其就业状况十分不稳定。”[6]九三学社的调研显示，“目前60%的失地农民的生活处于十分困难的境地。”[7]正如培根所言，“叛乱的材料有二：多贫与多怨是也。有多少破产者就有多少喜乱者，这是一定的。”[8]显然，失地是他们陷入极端困难的直接原因，而政府的征地行为又是其失地的原因，失地农民“贫”与“怨”兼备，“有困难，找政府”就成为最简单的逻辑，反复上访、纠缠、围堵政府就成了部分生活极端困难农民的惯常行为。
　　其次，医疗和养老保障的缺位导致贫困化的失地农民面临病无所医和老无所养的尴尬。尽管国家大力推进农民新型合作医疗，养老保险也正在试点并循序展开，但一则由于不少失地农民生活极端困难，无力承担保险费用；二则因为多数失地农民即使参加医保，仍无法应对大病，而小病他们一般又不去医院；三则因为报销手续极其繁琐，农民视为畏途；四则因为农民对参加医疗保险的好处缺乏深入了解，参保意识淡薄，导致目前推行的农村新型医疗保险虽有一定作用，但仍无法保障失地农民的病有所医。在养老方面，一则因为改革开放以来家庭结构的变化严重弱化了家庭养老的功能，二则因为失地农民既没有剩余资金支付保险费，更没有能力进入养老院等社会养老服务机构，导致不少失地农民老无所养。