公路路障【公路管理机构如何应对公路路障管理】

一提到公路管理尤其是路政管理，人们就很自然想到路障管理。然而笔者将通过本文为公路路障管理与路政管理之间划上不等号。

一、公路路障管理现状路障，故名思意是指公路、城市道路和其它公众通行场所上影响车辆，行人通行的各种障碍物。本文仅对公路路障的管理进行讨论。

笔者在县级公路段工作，深知公路部门要耗费大量人力、物力、财力进行巡查和清障。在公路部门内部，路障由养护部门和路政执法部门分别负责：公路上由过往车辆、行人或沿线居民废弃，遗失的各种路障（通常为堆积物）由养护部门负责清除；公路上堆放的建筑材料等有物主的或者养护部门清除时受到阻挠的，由路政执法部门用行政手段责令设置路障的当事人自行清除路障（或按照法定处罚程序处以罚款），拒不自行清除路障的，通常情况下由路政执法部门“依法强制清除”。

之所以公路部门积极清理路障，究其原因有1、《公路法》第35条规定：“公路管理机构应当按照国务院交通主管部门规定的技术规范和操作规程对公路进行养护，保证公路经常处于良好的技术状态。”对公路进行养护是公路管理机构的法定职责。各级公路养护检查评比都把公路上是否存在堆积物纳入了考核范畴。交通部《2005年全国公路检查管理规范化评分标准》第6项14小项检查内容是“公路部门管辖的穿越城镇路段新建违章建筑，乱堆乱放情况”，评分标准为发现一处扣1分，总分5分扣完为止。

2、《公路法》第44条：“任何单位和个人不得擅自占用、挖掘公路……”，《公路法》第46条“任何单位和个人不得在公路以及公路用地范围内摆摊设点，堆放物品，倾倒垃圾，设置障碍……影响畅通的活动。”对公路路障进行管理，是《公路法》等公路管理法规授权的行政管理职责。

从上述2点似乎可以得出结论：公路管理机构是当仁不让的管理（清理）各类路障的专门管理机构。

在这种认识的影响下，公路上一旦出现因路障引起的交通事故，公路管理机构就会坐到被告席，全国各地近几年有大量类似的案例。

案例1：1997年，某公司驾驶员缴纳通行费后驾驶车辆驶入南京机场高速公路，途中因避让前方路面上一捆塑料编织撞上护栏，造成一死一伤，车辆严重损坏。随后南京机场高速公路管理处被告上法庭。虽然在事发当日被告巡查7次，已尽到安全维护的义务。但这起引起社会各界普遍关注的全国高速公路第一案于99年9月由南京市中级人民法院作出二审判决，法院判令南京机场高速公路管理处对原告使用高速公路发生车祸所受损失承担民事赔偿责任，赔偿原告14万余元。

案例2：2004年5月25日晚8时，原告李某丈夫越某驾驶两轮摩托沿某国道行驶，撞在路面上的一堆建筑垃圾上致伤，经抢救无效于同年6月2日死亡。垃圾倾倒者已无法查找，原告按《公路法》的有关规定以该市公路局为被告提起行政诉讼，要求判令该市公路局赔偿损失：公路局答辩称公路清障应该是该市公安局交警队的职责。其不应承担赔偿责任。一审法院认为，依照《公路法》的有关规定，公路局作为公路管理机构，负有对公路进行养护并保证公路经常处于良好技术状态的职责，公路部门未全面及时履行其法定职责，应当承担赔偿责任。但赵某在驾驶摩托车时，未尽到注意安全的义务，亦应自行承担部门责任。一审判决公路局赔偿原告各项损失38500元，一审判决后双方均未上诉，山东法院将此案作为典型案例编入山东法院网审判在线专栏。

二、管理中的“难堪”

案例1和案例2都是因为公路部门未及时清理路障诱发交通事故被告上法庭，且法庭判决公路部门赔偿损失。既然如此，那么公路部门只有全面，及时的清理路障，保障公路畅通才会避免类似案件发生了。但是下面的案例却推翻该结论。

案例3：2004年安徽省巢湖市公路局在一次执法活动中，将辖区内一条省道公路路肩上堆放达三年的一块巨大的太湖石（假山石）用装截机强行推出路肩外，该太湖石被当场推倒造成局部损坏。太湖石主人以公路局行政行为违法提起诉讼，法庭辩论焦点是公路路政执法部门是否具备在公路上强制清障的权力。

被告公路局提供在公路清障的法律依据有：1、《公路法》第46条、77条；2、87年《中华人民共和国公路管理条例》第23条、39条；3、88年《中华人民共和国公路管理条例实施细则》第36条；4、《安徽省路政条例》第7条、34条；5、83年国务院《关于加强公路路政管理保障公路安全畅通的通知》1、2、9条。

该案件其实很简单，对上述法律规定稍作分析就可以知道该公路局面临的判决。对于路障“由交通主管部门责令停止违法行为，并可处5000元以下罚款”（《公路法》77条）。“责令”只是一种行政命令，而行政强制措施必须有明确的法律依据。

该案中法院判决市公路局提交的法律、法规依据中没有赋予市公路局强制清障的强制执行权利，市公路局强制清障属超越取权，依法确认强制清障行为违法。

由于上级检查要求严格；由于部分领导喜欢运动性执法，开展某某集中整顿，笔者也曾经多次参加“强制清障”，但是也许是管理相对人的法制意识淡薄；也许是被“强制清理”的路障本身经济价值不高；也许是设置路障者自觉理亏，起诉路政执法部门“不具备强制清障权”的案例并不多见。

但是一旦起诉，路政执法部门必输无疑。

不清理路障引发交通事故后公路部门要当被告要赔钱，清理路障法院却判决“公路部门强制清障属超越职权，该行为违法”，似乎公路部门在路障的管理中陷入两难的位置。

三、现行公路交通管理现状1、道路交通管理体制的变革、发展与现状现在让我们回过头来看案例2中公路局的辩护观点：“公路清障是公安局交警队的职责”，该观点是不是无中生有？不是为什么法院却没有采信而仍然判决公路局未履责要承担赔偿责任呢？接下来有必要对交通管理体制的发展和现状作一个了解了。

1986年以前，道路交通管理工作分别由交通部门负责公路上的交通管理，公安部门负责大中城市的交通管理；农机部门负责农业机械的交通管理工作。1986年，国务院国发[1986]94号文《国务院关于改革道路交通管理体制的通知》对全国道路交通管理体制进行了改革，该通知第二点规定：“公安机关对全国城乡交通道路交通依法管理，包括交通安全宣传教育，交通指挥，维护交通秩序，处理交通事故和车辆检验，驾驶员考核与发牌发证，路障管理以及交通标志，标线与安全设施的设置与管理等”。第三点规定：“任何单位和个人未经公安机关批准，不准占用道路摆摊设点，停放车辆，堆物作业，违章建筑和搞集市贸易等，公路养护和市政管理部门为维修道路需占用，挖掘公路的（日常维修、养护作业除外），须与公安机关协商后再行施工，并共同采取维持交通的措施，公安机关要尽力支持，积极协助，维护施工作业顺利进行。其他单位和个人，临时占用道路需经公安机关批准，挖掘道路和超限运输需经公路养护或市政管理部门审核同意后，由公安机关办理手续。”原《中华人民共和国道路交通管理条例》第66条，67条也作了相应规定，原《中华人民共和国治安管理处罚条例》第20条则规定，在铁路、公路，水域航道堤坝上，挖掘坑穴，放置障碍物，损毁、移动指示标志；可能影响交通运输安全，尚不够刑事处罚的，处15日以下拘留200元以下罚款或警告。其中，1993年12月，国务院《关于研究道路交通管理分工和地方交通公安机构干警评授警衔问题的会议纪要》（国阅[1993]204号）明确：“公安部门将公路标志、标线的设置和管理连同有原划拨的专项经费一并移交给交通部门”。2004年8月28日，全国人大常委会第八次会议表决通过《公路法》修正案，将第五十条修改为：“超过公路、公路桥梁、公路隧道或者汽车渡船的限载、限高、限宽、限长标准的车辆，不得在有限定标准的公路、公路桥梁上或者公路隧道内行驶，不得使用汽车渡船。超过公路或者公路桥梁限载标准确需行驶的，必须经县级以上地方人民政府交通主管部门批准，并按要求采取有效的防护措施；影响交通安全的，还应当经同级公安机关批准；运载不可解体的超限物品的，应当按照指定的时间、路线、时速行驶，并悬挂明显标志。

运输单位不能按照前款规定采取防护措施的，由交通主管部门帮助其采取防护措施，所需费用由运输单位承担”。涮去原条款中“影响交通安全的，还应经同级公安机关批准”的规定。

由此可见，除了公路标志标线和公路超限运输管理权变更以外，国发[1986]94号文其他规定仍然有效。

2、公路部门管理路障的法律依据在现行有效的法律中，适用于路障管理的法律依据有：《公路法》第43条“各级地方人民政府应当采取措施，加强对公路的保护。县级以上地方人民政府交通主管部门应当认真履行职责，依法做好公路保护工作，并努力采用科学的管理方法和先进的技术手段，提高公路管理水平，逐步完善公路服务设施，保障公路的完好、安全和畅通。”

第44条“任何单位和个人不得擅自占用、挖掘公路。

因修建铁路、机场、电站、通信设施、水利工程和进行其他建设工程需要占用、挖掘公路或者使公路改线的，建设单位应当事先征得有关交通主管部门的同意；影响交通安全的，还须征得有关公安机关的同意。占用、挖掘公路或者使公路改线的，建设单位应当按照不低于该段公路原有的技术标准予以修复、改建或者给予相应的经济补偿。”

第45条“跨越、穿越公路修建桥梁、渡槽或者架设、埋设管线等设施的，以及在公路用地范围内架设、埋设管线、电缆等设施的，应当事先经有关交通主管部门同意，影响交通安全的，还须征得有关公安机关的同意；所修建、架设或者埋设的设施应当符合公路工程技术标准的要求。对公路造成损坏的，应当按照损坏程度给予补偿。”

第46条“任何单位和个人不得在公路上及公路用地范围内摆摊设点、堆放物品、倾倒垃圾、设置障碍、挖沟引水、利用公路边沟排放污物或者进行其他损坏、污染公路和影响公路畅通的活动”

《中华人民共和国公路管理条例》第23条：“公路主管部门负责管理和保护公路、公路用地及公路设施，有权依法检查、制止、处理各种侵占、破坏公路、公路用地及公路设施的行为。”

3、公安交警管理路障的法律依据《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《道交法》）第5条“国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。

县级以上各级人民政府交通、建设管理部门依据各自职责，负责有关的道路交通工作。”

31条“未经许可，任何单位和个人不得占用道路从事非交通活动。”

32条：“因工程建设需要占用、挖掘道路，或者跨越、穿越道路架设、增设管线设施，应当事先征得道路主管部门的同意；影响交通安全的，还应当征得公安机关交通管理部门的同意。

施工作业单位应当在经批准的路段和时间内施工作业，并在距离施工作业地点来车方向安全距离处设置明显的安全警示标志，采取防护措施；施工作业完毕，应当迅速清除道路上的障碍物，消除安全隐患，经道路主管部门和公安机关交通管理部门验收合格，符合通行要求后，方可恢复通行。

对未中断交通的施工作业道路，公安机关交通管理部门应当加强交通安全监督检查，维护道路交通秩序。”

87条： 公安机关交通管理部门及其交通警察对道路交通安全违法行为，应当及时纠正。

公安机关交通管理部门及其交通警察应当依据事实和本法的有关规定对道路交通安全违法行为予以处罚。对于情节轻微，未影响道路通行的，指出违法行为，给予口头警告后放行。”

104条“未经批准，擅自挖掘道路、占用道路施工或者从事其他影响道路交通安全活动的，由道路主管部门责令停止违法行为，并恢复原状，可以依法给予罚款；致使通行的人员、车辆及其他财产遭受损失的，依法承担赔偿责任。

有前款行为，影响道路交通安全活动的，公安机关交通管理部门可以责令停止违法行为，迅速恢复交通。”

根据上述法律法规的规定，对占用挖掘公路、在公路及公路用地范围内摆摊设点，堆放物品，倾倒垃圾、设置障碍，挖沟引水，打场晒粮、种植作物，积土堆肥，放养牲畜、修车洗车、倾倒弃物、设置电杆、集市贸易、举行物资交流营业性活动、公路路政、公安交警均有权管理。但是《国务院关于改革道路交通体制的通知》第2条的规定，仍然是对路障管理行政分工有效的规范法律文件。

四、公路管理机构不具备“法定清障职责”

案例四：2003年8月，湖南省株州市炎陵县黄友华为新建住房将建筑石料堆放在某国道右侧路边。当月29日晚，叶祯来无证驾驶未办理车辆牌照的两轮摩托车经过此路段，逢一辆卡车相向驶来，受卡车灯光干扰，叶某视物不清，为避让卡车而驶入路边的石料堆摔成重伤，经炎陵县法院法医鉴定，叶某为3级伤残，花费医疗费用6万余元；2004年4月20日，因建设需要，炎陵县沔渡镇长江村村委将红砖、砂石堆放在省道321线公路边，炎陵县公路局发现后两次来到该村，口头通知堆料人不得将建筑材料堆放在公路上，同年4月20日晚上9点多，陈子贵无证驾驶未经年检的两轮摩托车高速行驶，因操作不当，驶过砂石堆后摔倒在地，经诊断，陈颅内血肿、脑挫裂伤、左锁骨粉碎性骨折等，共花去1万多元医疗费。事故发生后，叶祯来陈子贵均将公路局等相关责任人告上法庭，要求赔偿医疗费、误工费，炎陵县法院于2004年11月、12月分别判决：“炎陵县公路局作为公路的管理者，没有及时清除路障，清除安全隐患，没有履行保障公路安全、畅通的职责，管理上存在瑕疵，应承担相应赔偿责任。”而株州市中级人民法院二审则改判为：根据《公路法》及国发[1986]94号文的规定，路障管理不属于公路管理部门的职责范围，公路管理部门没有清除路障的法定义务，不承担这两起事故的民事责任。(中国公路2005年第10期、红网——潇湘晨报2005年6月22日)案例五：2002年4月21日晚11时50分，原告张某驾车经过某路段时，因行车速度过快没有注意观察，致使车辆撞到到路面所倾倒的一堆沙子上，造成原告蔡某受伤、车辆受损。事故发生后，蔡某和张某于2003年4月18日以“公路局没有及时清障”为由，将该市公路局告上法庭，请求判令赔偿医药费、误工费及车辆维修费等30143.8元。

2003年7月22日，该市颍泉区法院审理认定：虽然沙子不是公路局在道路施工时堆放的，但公路部门有义务对其管理的路段进行清理，保障好公路的安全和畅通，因疏于管理给他人所造成的损害，依法应承担主要民事赔偿责任，法院判定公路局赔偿两原告15212.46元。该市公路局不服，向阜阳市中级法院提出上诉，该市中级法院于2004年5月26日作出民事判决：驳回上诉，维持原判。

法院判决后，该市公路局以原判认定事实不清、适用法律不当等为由，向有关部门反映情况，并向该市中级法院申请再审。最终，该市中级法院根据《国务院关于改革道路交通管理体制的通知》有关“路障管理以及交通标志、标线等安全设施的管理不属于公路管理部门的范围”等规定，重新作出公路局不承担民事赔偿责任的终审判决。(据新华社合肥9月20日电，来源安徽路政信息网)案例六：2003年11月29日傍晚6点10分，浙江省上虞市盖北镇四合村张素春坐其丈夫章芳俊驾驶的两轮摩托车，自西向东行驶在某县道公路（二级加宽)某处，章芳俊为超越前方拖拉机，在超车道上与掉在公路上的大石块(长0.8米，宽0.5米，高0.5米)相撞，致使张素春左锁骨粉碎性骨折，花去医疗费和其他费用共计20508元。为此，张素春把上虞市交通局和上虞市公路局告上法庭，2005年6月17日上虞市人民法院开庭审理作出裁定，驳回原告张素春起诉，法庭认为，原告张素春诉讼主体不合格，原告受伤因乘坐章芳俊的两轮摩托车所致，原告经济损失应由章芳俊负责赔偿。有关法学界人士评析此案时指出，《道路交通安全法》和《公路法》均未对路障管理的行政主体予以确定。

但《国务院关于改革道路交通管理体制的通知》第2条规定，是对路障管理行政分工有效的规范法律文件。因此，公路部门没有清除公路路障的法定职责，公安机关是负责路障管理的行政机关，负有清理公路路障的义务，对未尽职责而侵害他人的，应承担相应法律责任(《中国公路》2005年15期)五、道路交通安全管理与公路管理司法实践中存在案例一、二与案例四、五、六都适用《公路法》、《道交法》、《国务院关于改革道路交通体制的通知》，但是判决结果却截然相反，笔者认为应当从《公路法》、《道交法》的立法目的，公路、公安在道路交通管理活动中各自的职责来进行分析。

1、《公路法》的立法目的《公路法》第一条：“为了加强公路的建设和管理，促进公路事业的发展，适应社会主义现代化建设和人民生活的需要，制定本法。”立法目的是为了加强公路的建设与管理；《中华人民共和国公路管理条例》第一条：“为加强公路的建设和管理，发挥公路在国民经济、国防和人民生活中的作用，适应社会主义现代化建设的需要，特制定本条例。”立法首要目的也是为了加强公路的建设与管理。何为公路管理？《路政管理规定》第二条第二款：“本规定所称路政管理，是指县级以上人民政府交通主管部门或者其设置的公路管理机构，为维护公路管理者、经营者、使用者的合法权益，根据《公路法》及其他有关法律、法规和规章的规定，实施保护公路、公路用地及公路附属设施（以下统称“路产”）的行政管理。”公路行政管理就是保护公路路产的管理，通过保护公路路产不受非法侵害，维护公路完好、安全、畅通。并且《公路法》在制定占用、挖掘、跨越公路修建设施需经交通主管部门批准的制度时，规定上述活动影响交通安全的，还须经有关公安机关同意。

2、《道交法》的立法目的《道交法》第一条规定“为了维护道路交通秩序，预防和减少交通事故，保护人身安全，保护公民、法人和其他组织的财产安全及其他合法权益，提高通行效率，制定本法。”第二条规定“中华人民共和国境内的车辆驾驶人、行人、乘车人以及与道路交通活动有关的单位和个人，都应当遵守本法”。《道交法》的立法目的就是维护交通秩序、创造安全、便捷的出行环境。从立法目的上看，公安交通部门在道路交通管理活动中占主要地位，“交通部门依据自身职责，负责有关的道路交通工作”（《道交法》第5条第2款）。

从立法目的上看，《道交法》是针对各种道路交通活动制定的安全规范；《公路法》是为了加强公路建设与管理而制定的。路政管理是道路交通安全管理的组成部分。

3、部门职责分工公安交警依法对公路交通活动进行管理。公路管理机构受交通主管部门委托依法对公路进行管理。

公路管理机构除了路政管理职责外，《公路法》第35条规定：“公路管理机构应当按照国务院交通主管部门规定的技术规范和操作规程对公路进行养护，保证公路经常处于良好的技术状态。”养护公路是公路部门的法定职责，也就是说公路部门除了管路还应该养护公路。

案例一、二中法院判公路部门败诉负责赔偿也是基于《公路法》第35条规定作出的。

六、公路养护部门如何在路障诱发交通事故引起的诉讼中胜诉在案例一中南京高速公路管理处地事发当日已组织公路巡查达七次，但最终法院仍判公路处赔偿原告14万元，这是否意味公路养护单位要随时清除路面杂物呢？其实不尽然。

案例：1999年4月6日，于某驾驶农用三轮车沿津围公路由北向南行驶，因避让前方公路上若干水泥管碎片而导致车辆失控，三轮车翻入对行车道，对行车道正常行驶的宋某驾驶的车辆撞在三轮车右侧，造成宋某、于某及三轮车乘车人王某三人爱伤，两车损坏，事发后宋某以蓟县交通局设有尽到道路清障职责为由追加该局作为案件的当事人参加诉讼，并要求由蓟县交通局承担主要赔偿责任，于某承担次要责任。

蓟县交通局辩称，根据国务院[1986]94号文件第2条第1款规定，“清理路障”不是交通局的职责，另外，交通局下属公路养护单位已定期对事发路段进行了清扫，并提供了清扫记录和天津市公路局1998年养字第51号《天津市公路小修养护管理考核办法》第2项第4条“一类保洁路段保洁周期为一天， 每日清扫一次”的规定。

根据《公路法》第35条，国务院交通部有权制定《公路养护技术规范》。交通部《公路养护技术规范》由交通部公路司制定解释，交通部公路司交公便字[2001]66号关于对《关于请求明确,有关条款含义的紧急请示》的答复明确规定“公路养护单位按照规定的频率或有关要求做到了定期清扫，即不能认为其疏于养护”。

2002年1月9日，蓟县人民法院作出一审判决，蓟县交通局在此事故中无责任。长达三年的官司终于有了结果。该案是全国类似案件中首次采信交通部公路司关于公路养护技术规范相关内容解释而胜诉的案件，在全国各地公路管理部门引起强烈反响。

通过对上述法律规定及案例的分析，笔者得出以下结论：

公安交警是公路路障的行政主管部门。公路管理机构（受交通主管部门委托或者地方性法规已授权公路管理机构具有路政执法主体资格）也对公路路障享有管理权。

现行法律法规没有赋予路政执法部门强制清除路障的强制权利（少数地方性法规已授权的除外），路政执法部门不能强制清除公路路障（可以作出相应处罚决定并生效后申请法院强制执行）。

公路养护部门应该严格按照《公路养护技术规范》的要求对公路进行日常养护，并作好相应工作记录。

七、对公路管理工作的几点建议

1、公路部门应努力改善一线养护人员的各项福利、待遇，以此提高行业凝聚力、战斗力。同时，公路部门要健全各项养护制度，尤其是生产班组、个人工作日志制度，并重在落实。努力推行机械化养路，争取早日做到养路制度化、科学化、规范化，为社会经济发展提供良好的公路交通环境。

2、上级主管部门在检查公路养护、路政管理的时候，区别对待路障问题。如：过往车辆遗失、抛洒形成的路障，养护部门如没有及时清除或按规定定期清除的，应扣减相应评分项目中的分数，作出相应处理；对于在公路沿线建房等占用公路堆放建筑材料形成的路障，则应检查路政部门是否履行了管理职责（发出《责令改正交通违法行为通知书》或按法定程序进行处罚），若路政部门已经履行了管理职责，即使路障继续存在也不能扣减相应评分。若只看结果不看过程，将逼迫基层路政人员为了达到合法的目的（保障公路畅通）而使用违法的手段（路政部门强制清除路障），从而使基层路政部门面临行政诉讼败诉的风险。而一旦败诉，路政部门无疑于自取其辱。

3、虽然部分路政人员希望路政执法部门应依法享有“强制清障权”，但是笔者认为，权利、义务、责任是对等的。当路政部门拥有“强制清障权”后，路政部门则将要承担“保障公路随时畅通”的义务和责任，且将会面临更多的诉讼风险。

鉴于公安交警在体制、财力、人员、执法手段等方面都比路政部门更具优势的现实，因此笔者认为：在制定或修改相关法律、地方性法规时，各级交通主管部门应积极建议立法或者修改法律，明确公安交警对公路路障负责管理。同时，也可以赋予路政部门一定的行政强制措施权，以确保公安交警、公路路政共同完成路障管理工作。

4、公路建设是前提、养护是基础、管理是保障。公路管理机构应“建、养、管”并重，配备对相关法律法规熟悉的高素质工作人员，重视对其工作人员的法制培训，督促其严格依法履行职责。这样才能树立公路管理机构的执法威信与良好的社会形象，才能为构建“和谐交通”作出贡献，才能为祖国的经济腾飞铺设银路金桥。