[中国食品安全监管制度效率研究]食品安全监管八项制度

　　摘要：中国食品安全形势严峻，监管制度效率低下。影响制度效率的主要因素有制度的创设成本、运行成本、制度在生命有效期内的收益，提高制度效率的关键是在优化环境基础上，合理设计、有序推行。中国食品安全监管体系机构职能重叠、分段监管、标准混乱，存在着效率损失。因此，必须优化环境和政府职能，推进农业标准化，变分段监管为分职能监管，由质监部门统一标准，建立和完善物联网，提高食品安全监管制度的收益和效率。
　　关键词：食品安全；监管；制度效率；农业标准化
　　中图分类号：ＴＳ２０１．６；Ｆ２０３；Ｔ－６５２．２ 文献标识码：Ａ 文章编号：0439－８114（２０11）16－3241-03
　　
　　Ｒｅｓｅａｒｃｈ ｏｎ ｔｈｅ Ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ ｏｆ Ｃhinese Ｆｏｏｄ Ｓａｆｅｔｙ Ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ Ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎ
　　
　　ＧＵＯ Ｙａｎ－ｐｉｎｇ
　　（Ｓｃｈｏｏｌ ｏｆ Ｐｏｌｉｔｉｃａｌ Ｓｃｉｅｎｃｅ & Ｌａｗ， Ａｎｙａｎｇ Ｎｏｒｍａｌ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ， Ａｎｙａｎｇ ４５５０００， Ｈｅｎａｎ， Ｃｈｉｎａ）
　　
　　Ａｂｓｔｒａｃｔ： Ｔｈｅ ｓａｆｅｔｙ ｓｉｔｕａｔｉｏｎ ｏｆ Ｃｈｉｎｅｓｅ ｆｏｏｄ ｗａｓ ｇｒｉｍ； ａｎｄ ｔｈｅ ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ ｏｆ ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎ ｗａｓ ｌｏｗ． Ｔｈｅ ｍａｉｎ ｆａｃｔｏｒｓ ａｆｆｅｃｔｉｎｇ ｔｈｅ ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ ｗｅｒｅ ｔｈｅ ｃｏｓｔ ｏｆ ｓｙｓｔｅｍ ｃｒｅａｔｉｏｎ ａｎｄ ｏｐｅｒａｔｉｏｎ， ｒｅｖｅｎｕｅ ｉｎ ｔｈｅ ｐｅｒｉｏｄ ｏｆ ｌｉｆｅ． Ｔｈｅ ｋｅｙ ｏｆ ｉｍｐｒｏｖｉｎｇ ｔｈｅ ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌ ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ ｗａｓ ｒａｔｉｏｎａｌ ｄｅｓｉｇｎ ａｎｄ ｏｒｄｅｒｌｙ ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ ｂａｓｅｄ ｏｎ ｔｈｅ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ ｏｐｔｉｍｉｚａｔｉｏｎ． Ｔｈｅ ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ ｌｏｓｓ ｏｆ Ｃｈinese ｆｏｏｄ ｓａｆｅｔｙ ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎ ｃａｍｅ ｆｒｏｍ ｔｈｅ ｓｕｂ－ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ， ｓｔａｎｄａｒｄ ｃｏｎｆｕｓｉｏｎ ａｎｄ ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎｓ ｏｖｅｒｌａｐ． Ｔｈｅｒｅｆｏｒｅ， ｔｏ ｉｍｐｒｏｖｅ ｔｈｅ ｇａｉｎｓ ａｎｄ ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ ｏｆ ｔｈｅ ｆｏｏｄ ｓａｆｅｔｙ ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎ， measures such as ｉｍｐｒｏｖing ｔｈｅ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ ａｎｄ ｔｈｅ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｆｕｎｃｔｉｏｎｓ， ｐｒｏｍｏｔing ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ ｓｔａｎｄａｒｄｉｚａｔｉｏｎ， ｃｈａｎｇing ｔｈｅ ｍｏｄｅ ｏｆ ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ， ｅｓｔａｂｌｉｓｈing ａｎｄ ｉｍｐｒｏｖing ＥＰＳ Ｓｙｓｔｅｍ Ｎｅｔｗｏｒｋ showld be taken．
　　Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ： ｆｏｏｄ ｓａｆｅｔｙ； ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ； ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌ ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ； ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ ｓｔａｎｄａｒｄｉｚａｔｉｏｎ
　　
　　“民以食为天”不仅仅指要有足够的食物可供食用，而且包括食品的质量安全要得到保证。随着经济的发展以及人们生活水平的提高，消费者对食品安全的要求越来越高［１］，食品供求的格局已从“量”的需求向“质”的方向发展，越来越多的消费者以及学者开始关注食品的质量安全，食品安全问题已成为社会的热点和重大课题。中国早在１９６４年就颁布了《食品卫生管理条例》对食品安全进行监管。然而，近５０年过去了，我国的食品安全形势却日益严峻，这在全社会引起了聚焦效应，并成为学界讨论的热点。由于食品安全领域存在着严重的市场失灵，政府不得不介入食品市场进行安全监管。周德翼等［２］和周洁红等［３］从理论上论证了政府的食品安全监管制度本质上是一个信息管理的成本―收益问题，有效的管理制度能以最低的成本提供最多的质量安全信息，最大限度地减少食品安全监管中的信息不对称问题。郑风田等［４］曾指出，我国食品安全监管存在着效率低下问题；王耀忠［５］在分析我国现行食品安全监管体制存在问题的基础上，提出了垂直一体化的监管模式，以提高监管效率。然而，大多数研究没有从一般意义上对食品安全监管制度的效率进行分析，监管效率的改进效果不理想。本研究将对我国食品安全监管制度的效率进行一般性分析，并探讨提高效率的措施。
　　１制度效率分析
　　考察我国食品安全监管制度的效率，必须首先了解制度效率的涵义。在经济学中，经济效率是反映投入与产出或成本与收益之比的基本指标；而制度是影响人们经济生活权利和义务的集合［６］，主要包括行为准则、规则或所有权［７］。制度效率就是在约束机制下，参与者的最大化行为所导致的产出增加；制度的非效率是指参与者的最大化行为不能导致产出的增加［８］，是反映制度安排所支付费用与收益之比的基本指标。可以看出，制度效率与经济效率在本质特征上是一致的，即都是以最小的投入取得最大的产出。
　　作为行为准则、规则或所有权的制度，其效率高低取决于两方面，一是提供制度的成本，二是制度在生命有效期内的收益。提供制度的成本不但包括制度创新的成本，而且包括制度的运行成本和维护成本，制度的创新、维护和运行成本是由制度环境和技术所决定的。制度环境是由一系列用来建立生产、交换与分配基础的政治、社会与法律规则构成的，是一个地区正式制度和非正式制度对社会经济产生影响的要素之和［９］，与制度相容的环境可以降低制度创新、维护和运行的成本，反之则相反；技术条件可以为降低制度创新、维护和运行成本提供物质基础。对于制度收益，主要是制度规范治理对象、改善社会秩序，由此带来社会效用的提高。除此之外，制度安排本身对其他事物起示范、辐射的作用，也可以提高全社会的效用，甚至改变效用函数。
　　提高制度效率，一要降低制度安排的成本，二要提高制度在生命有效期内的收益。根据制度的生命周期，我们也可以将制度效率分为制度创设效率和制度运行维护效率两类，制度创设效率是制度创新设置成本与在此期间内的收益之比，制度的运行维护效率是制度正常运转期内的成本与收益之比。降低制度安排的成本，就是要降低制度创新、运行和维护的成本。首先，要在适当的时间根据发展的要求进行制度创新和设置，做好前期准备，先行试点，逐步推广，降低制度创新及其失败的成本；其次，制度安排具有公共产品的特性，所以在制度先行试点成功以后，要尽可能扩大制度的覆盖范围，合理设计制度创新成本的分摊方式，降低制度创新的平均成本；再次，在制度创新过程中，必须综合考虑制度的运行成本和维护成本，实现制度安排成本的最小化。提高制度的收益，就要提高制度的受益范围，延长制度发挥作用的有效时间，所以，提高制度效率，基本的途径有四条，一是降低制度创新和设置的成本；二是科学合理地分摊制度创新和设置的成本；三是降低制度的运行和维护的成本；四是增加制度所带来的收益，合理延长制度的生命有效期［１０］。提高制度效率，实现最优选择，必须满足一系列约束条件，所以最重要的是在优化环境的基础上合理设计，降低制度的运行和维护成本，从而提高制度收益。
　　２食品安全监管制度的低效率
　　就制度效率而言，我国的食品安全监管的效率总体上是比较低的。具体对食品安全监管制度效率进行考察，我们就必须清楚目前我国的监管体制。我国的食品安全监管责任由中央与地方政府共同承担，推行决策、执行、监督三者分立的监管体制。全国人民代表大会及其常务委员会和国务院履行决策职能，主要进行法律和重大政策制定等决策活动；农业、质检、工商、卫生等部门履行执行职能，食品药品监管部门履行监督、组织协调职能。食品安全问题涉及食品从生产、加工到销售的整个供给链过程，种植、养殖、生产、加工、运输、销售、烹饪、食用等任何一个环节出问题均有可能导致食品在食用后影响人体的健康。因此，我国的食品安全监管工作由不同的部门分段监管，生产领域由质量监督部门负责，流通领域由工商部门负责，餐饮和饭店由卫生部门负责，农产品由农业部门负责，食品安全事故调查和有关综合协调由食品药品监督管理部门负责。２０１０年，为加强对食品安全工作的领导，国务院设立了国家食品安全委员会，作为国务院食品安全工作的议事协调机构，负责指导食品安全工作，制定食品安全监管的重大政策措施，督促落实食品安全监管责任。
　　我国食品安全监管制度分段监管的管理体制，导致制度的创设成本和运行成本极高。在我国，食品质量监督检验机构分别属于卫生部、农业部与国家质量监督检验检疫总局等部门，职能分散，所以每个职能部门往往都要购买相应的检测设备。相关部门之间存在着职能重叠的情况，但是仪器设备却未能实现资源共享，所以就会购置相同的仪器设备，导致整个食品安全监管制度的创设成本、维护成本、运行成本极高，运作效率低下。食品安全监管制度分段管理的机制，造成相关部门的职能重叠，在监管过程中，不可避免地会发生颁布的标准不一致、重复监管等问题，从而引起监管冲突，使得被监管对象无所适从，提高了制度运行成本。整个食品安全监管体系不仅存在着制度创设和运行的高成本，而且存在着运行的低收益。职能分散，使整个监管过程出现很大空白，留下了监管盲点。除此之外，由于食品特别是农产品分级粗放，即使是高品质的食品也很难卖出高价格，降低了食品生产者在安全监管制度下的收益和生产积极性。
　　食品安全监管制度的效率可以从制度创设效率和制度运行效率两个方面来考察。我们先来考察食品安全监管制度的创设效率，食品安全监管，必须要设立相应的监管机构；食品主要来源于农产品，因此，食品安全的监管必须从农产品的生产开始，形成一个从农产品生产到餐桌的系列监管链条；完善监管体系的形成，必须要有大量合格的专业监管人员做保障，而且不同的监管部门必须配置相应的监管设备，人员和设备是创设安全监管制度必须付出的成本。对于食品安全监管制度的运行效率，由于食品安全监管分段治理，国务院不得不成立国家食品安全委员会来协调相关部门，这就提高了制度的运行成本，降低了运行效率。
　　在运行过程中，食品安全监管制度存在着效率损失。首先，由于分段监管，不同部门制定的质量安全技术标准可能存在不一致，从而出现合格原料生产出质量不合格食品的现象；其次，尽管成立了议事协调机构――国家食品安全委员会，但实际上是由副部级机构――国家食品药品监督管理局来协调包括正部级机构在内的食品安全监管体系运行的，这就难以避免出现有令不行的现象，也就提高了制度运行的成本；再次，监管的目的是保证食品质量安全，但对食品供给者的激励不足，所以出现监管机构忙于监管、被监管对象依然我行我素的现象，导致食品安全监管制度的效率低下。
　　３提高食品安全监管制度效率的措施
　　提高食品安全监管制度的效率，就要降低制度的创设成本和运行成本，提高制度安排所带来的收益。然而，制度的创设成本和运行成本之间会存在冲突，因此在制度控制范围内，必须降低两者成本之和。
　　３．１优化环境，推进农业标准化，降低食品安全监管制度的创设成本和运行成本
　　环境是制度变迁和存在的外在条件，可以为制度的创设与运行提供相应的助推力。首先，通过媒体、会议、社区活动、各级学校课堂等途径普及食品安全知识，提高全社会食品安全意识和对监管必要性的认识，降低食品安全监管制度创设的障碍；其次，放松价格管制，完善市场机制，鼓励公平、公开、透明竞争，实施农产品分等分级和优质优价，促使食品生产供应商生产、供应进入良性循环，降低食品安全监管制度的运行成本和维护成本；再次，大力推进农业标准化示范区建设，为农产品分等分级和优质优价创设条件，从而降低食品安全监管制度的运行成本。
　　３．２优化政府职能，降低食品安全监管制度的创设成本和运行成本
　　现行的食品安全监管制度决策、执行、监督三权分立，特别是将执行职能分权于多个部门，容易导致部门间的相互扯皮和监管漏洞；因此，应当优化政府职能，将分段管理模式改为分职能管理模式，避免职能重叠和标准混乱带来的效率低下。首先，决策权仍由全国人民代表大会及其常务委员会和国务院掌管；其次，执行职能细化，将具体职能由特定机构履行，比如，农产品标准和食品质量标准统一由质量技术监督部门审核批准，避免标准之间的冲突；再次，优化食品监管职能，由国家食品安全委员会执行监督和协调职能，降低食品安全监管制度的成本。
　　３．３建立和完善物联网，提高食品安全监管制度的效率
　　物联网作为物物相连的网络，通过射频识别（ＲＦＩＤ）、红外感应器、全球定位系统、激光扫描器等信息传感设备，按约定的协议，把任何物品与互联网连接起来，进行信息交换和通讯，可以实现对食品从农田到餐桌的智能化识别、定位、跟踪、监控和管理，大大提高食品安全监管的效率。首先，作为服务型政府，必须提供基本的网络基础设施，为物联网的建立和完善提供基础条件；其次，积极推进农村剩余劳动力转移，推进农业和食品加工业规模化生产，降低监管的平均成本；再次，引导社会各界利用物联网监督食品的安全生产与供应，实现对食品安全的全方位监督，扩大安全食品的惠及范围，提高监管制度的收益与效率。
　　
　　
　　参考文献：
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　　［３］ 周洁红，黄祖辉． 食品安全特性与政府支持体系［Ｊ］． 中国食物与营养，２００３（９）：１３－１５．
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