桂林市居家养老模式的困境及对策 居家养老可行性报告

　　一、桂林市人口概况　　据《桂林市2010年第六次全国人口普查主要数据公报》显示全市常住人口中家庭户人口为451.05万人，其中60岁及以上人口为70.13万人，占14.77%，其中65岁及以上人口为48.66万人，占10.25%。近几年，桂林市老年人口进入快速增长期，呈现出发展速度快、长寿化显著等特点。2011年市老龄工作委员会全体会议中指出：“要加快推进养老服务体系建设，积极探索符合桂林市实际的体制机制，不断加强对养老服务体系建设的政策研究，走出一条适合桂林市的养老服务新路子。”
　　二、桂林市“居家养老”的发展现状
　　（一）桂林市居家养老的发展现状及其内容
　　桂林市是广西壮族自治区首批实行居家养老的试点之一，2008年市政府将秀峰区丽君街道丽君社区作为试点，成立了广西首家居家养老服务站。该服务站以社区 60周岁以上需要服务的老年人为服务对象，为老人们提供低偿和无偿服务（生活照料、医疗保健、志愿服务等）。
　　桂林市秀峰区与七星区分别在2008年和2009年相继制定了居家养老帮扶实施细则，对居家养老的申请、审批、帮扶对象、帮扶标准进行了详细的规定。2009年桂林市把社区老年人服务事业纳入全市国民经济和社会发展“十一五”规划，出台了《关于推进居家养老服务工作实施意见》，指出实行收费服务与公益服务相结合，对经济困难确需政府保障的居家老人，通过“政府购买服务”的形式；对有一定经济能力的居家老人，通过“个人购买服务”的形式提供收费性服务，积极倡导和动员社会各界为老年人提供无偿公益性服务，并且允许个人投资该行业。截至2011年全市已建立了26个居家养老服务中心（站），正常服务社会老人超4万人，年服务量达11万余人次。
　　桂林市的居家养老模式以社区为依托，政府主导与社会力量参与相结合；政府购买服务与市场化运作相结合；专业化居家养老服务与社区义务服务、邻里互助相结合；实行无偿服务、低偿服务相结合的新型居家养老模式。其具体内容如下（以七星区与秀峰区为例）：
　　第一，发放消费券补贴、提供上门服务。对辖区五保对象及“三无”老人实行无偿服务,每周上门服务两次,按每人每月50元的标准进行补贴；对低保家庭中60岁以上的独居老人、残疾老人、高龄老人以及重点优抚对象中的困难老人,每周上门服务1—2次,按每人每月10元—40元不等的标准进行补贴；辖区60岁以上的一般老人购买居家养老服务(不同年龄段享有不同折扣)。
　　第二，建立健全老年人服务需求信息库和“爱心呼叫”公共服务系统，随时掌握居家老人的服务救助需求。
　　第三，建立 60岁以上老年人的档案，将老年人基本情况输入微机，进行动态管理。社区工作人员为老年人设计服务“爱心卡”，卡上有服务内容、服务电话，如果老年人需要的话可以打电话，社区服务站的志愿者或者帮扶人员会给老年人提供做饭买菜、换液化气、就诊、搬运物品等服务。
　　（二）桂林市“居家养老”模式的困境
　　1.“居家养老”服务的供给主体单一。首先，国内多数学者认为居家养老服务的供给主体应该是多元化的，即以政府为主导，社区为依托，鼓励社会参与的多种供给主体。而桂林市居家养老机构主要是由政府出资的社区服务机构，其人员配备和运行资金都依赖于政府，自主性较弱难以自己履行其职责，易受政府行政权力的影响。其次，由于居家养老机构的性质属于非营利性组织，需要自负盈亏，机构运行压力大。
　　2.“居家养老”服务对象和内容的局限性。居家养老的服务对象主要是“三无”老人（无劳动能力、无生活来源、无赡养人）或属于低保对象且子女同时享受低保待遇无赡养能力的老人。对于其他生活自理能力较强的老年人，只提供日间休息场所等硬件设施。服务内容也仅限于为老人提供中餐和午休场所；提供文化娱乐、休闲、健身活动等服务项目。医疗保健、精神文化等服务内容也明显不足。
　　3.“居家养老”机构的服务人员不足，且已有的工作人员达不到相应的工作技能。因此，应大量的面向社会招聘居家养老机构的工作人员，并且加大力度对其进行相应的技能培训，以便更好地服务居家养老工作。
　　三、解决“居家养老”发展困境的方法及建议
　　通过上述桂林市的居家养老发展状况我们可以看出，政府、社区、非政府组织是居家养老模式的几大主体即政府与非政府组织都是依托社区为居民提供居家养老服务，社区在其中起到桥梁作用，三者之间是相互配合，相互联系。本文作者认为要想通过居家养老的逐步推广，使老年人“老有所养，老有所为，老有所医，老有所乐”，实现居家养老在我国的全覆盖必须解决三者之间的责任和义务问题，必须理顺三者之间的关系，建立有效的运行机制，因此，建议以下几点。
　　（一）政府应发挥主导作用，避免越位与缺位
　　1.政府直接面对社会，从事大量具体的管理活动，抑制了社会的自我发展。随着人们对公共服务的需求日益多样化，对政府的社会管理职能提出了挑战。改革开放以来，我国政府职能社会化大体上呈现四个基本趋向，即政府职能市场化趋向，增强公民自主性的趋向，拓展社会组织自治空间的趋向，强化和优化社会管理职能的趋向。政府与社会应当形成良性互动的关系， 并在二者之间建立起公共事务管理的责任分担和利益共享机制，以有效地满足公众的需要。因此，我国应建立以政府为主导社会力量广泛参与的居家养老模式。
　　2.政府作为主导力量，应加大对社会福利事业的投入。（1）政府应增加居家养老服务人员数量。桂林市七星区与秀峰区设置的一些养老服务站，每个服务站的工作人员平均只有4名左右，与实际需求量差距较大。（2）完善政府购买机制为居家养老人员提供优质的服务。由于政府购买在我国刚刚兴起，规模较小，程序不够规范，监督管理不够，缺乏相应的法律保障体系，资金预算缺乏明确法定地位等。但通过政府购买可以节约行政开支，并且可以促进社会力量通过竞争的方式为居民提供优质的服务。因此，应完善购买机制，扩宽参与途径。
　　3.政府应为完善社会参与机制，为社会力量的发展提供制度保障。由于我国社会组织力量比较弱小，其发展必须依靠政府的扶持。例如2012年5月广东省推出《关于广东省进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》，规定社会组织可直接向民政部门申请成立，不再需要挂靠主管单位。