[资源型城市可持续发展道路如何走]大庆资源型城市可持续发展

　　 编者按：资源型城市（包括资源型地区）是以本地区矿产、森林等自然资源开采、加工为主导产业的城市类型。长期以来，作为基础能源和重要原材料的供应地，资源型城市为我国经济社会发展做出了突出贡献。但是，由于缺乏统筹规划和资源衰减等原因，这些城市在发展过程中积累了许多矛盾和问题，主要是经济结构失衡、失业和贫困人口较多、接续替代产业发展乏力、生态环境破坏严重、维护社会稳定压力较大等。加大对资源型城市尤其是资源枯竭城市可持续发展的支持力度，尽快建立有利于资源型城市可持续发展的体制机制，是贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的要求，也是当前保障能源资源供给、保持国民经济持续健康协调发展的重要举措。为此，国务院于去年年底提出了《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》，对资源型城市可持续发展道路做出了审时度势的指导。
　　
　　资源型城市可持续发展工作目标
　　
　　《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》的公布，提出在2010年前，大多数资源型城市基本建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制，在2015年前，在全国范围内普遍建立健全资源开发补偿机制和衰退产业援助机制，使资源型城市经济社会步入可持续发展轨道。这是我国对资源型城市转型问题第一次列出了问题解决的时间表。
　　
　　资源型城市可持续发展道路指导思想
　　
　　以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的战略思想，以增加就业、消除贫困、改善人居条件、健全社会保障体系、维护社会稳定为基本目标，以深化改革、扩大开放和自主创新为根本动力，制定强有力的政策措施，不断完善体制机制，大力推进产业结构优化升级和转变经济发展方式，培育壮大接续替代产业，改善生态环境，促进资源型城市经济社会全面协调可持续发展。
　　
　　资源型城市可持续发展道路基本原则
　　
　　1.坚持深化改革，扩大开放。建立健全资源开发补偿机制和衰退产业援助机制，积极引进外部资金、技术和人才，拓展资源型城市发展空间。
　　2.坚持以人为本，统筹规划。努力解决关系人民群众切身利益的实际问题，实现资源产业与非资源产业、城区与矿（林）区、农村与城市、经济与社会、人与自然的协调发展。
　　3.坚持远近结合，标本兼治。着眼于解决资源型城市存在的共性问题和深层次矛盾，抓紧构建长效发展机制，同时加快资源枯竭城市经济转型，解决好民生问题。
　　4.坚持政府调控，市场导向。充分发挥市场配置资源的基础性作用，激发各类市场主体的内在活力；政府要制定并完善政策，积极进行引导和支持。
　　
　　资源型城市可持续发展道路保障机制
　　
　　1.建立资源开发补偿机制。在资源开采过程中，遵循市场规律，采取法律、经济和必要的行政措施，引导和规范各类市场主体合理开发资源，承担资源补偿、生态环境保护与修复等方面的责任和义务。要按照“谁开发、谁保护，谁受益、谁补偿，谁污染、谁治理，谁破坏、谁修复”的原则，明确企业是资源补偿、生态环境保护与修复的责任主体。对资源已经或濒临枯竭的城市和原中央所属矿业、森工企业，国家给予必要的资金和政策支持，帮助解决历史遗留问题，补偿社会保障、生态、人居环境和基础设施建设等方面的欠账。
　　2.建立衰退产业援助机制。资源型城市要统筹规划，加快产业结构调整和优化升级，大力发展接续替代产业，积极转移剩余生产能力，完善社会保障体系，加强各种职业培训，促进下岗失业人员实现再就业，解决资源型企业历史遗留问题，保障资源枯竭企业平稳退出和社会安定。对资源已经或濒临枯竭的城市，各级人民政府要施行有针对性的扶持政策，帮助解决资源枯竭矿山（森工）企业破产引发的经济衰退、职工失业等突出矛盾和问题。
　　3.完善资源性产品价格形成机制。要加快资源价格改革步伐，逐步形成能够反映资源稀缺程度、市场供求关系、环境治理与生态修复成本的资源性产品价格形成机制。科学制定资源性产品成本的财务核算办法，把矿业权取得、资源开采、环境治理、生态修复、安全设施投入、基础设施建设、企业退出和转产等费用列入资源性产品的成本构成，完善森林生态效益补偿制度，防止企业内部成本外部化、私人成本社会化。
　　
　　资源型城市应走适合自己的可持续发展道路
　　
　　以市场为导向，以企业为主体，大力培育发展接续替代产业。有关部门和省级人民政府要因地制宜，加强指导，协助资源型城市寻求切合实际、各具特色的发展模式。
　　1.对资源开采处于增产稳产期的城市，要制订合理开采计划，运用新技术、新工艺，提高资源采收率，发展上下游产业，拉长产业链条，提高资源利用效率，把资源优势转化为经济优势，同时积极培育新兴产业。
　　2.对资源开采开始衰减的城市，要加强资源综合评价，开发利用好各种共伴生资源，充分挖掘本地资源潜力，拓宽资源开发领域，重视开发利用区外、境外资源，为本地资源型企业寻找后备基地，同时抓紧培育发展成长性好、竞争力强的接续替代产业。
　　3.对于资源已经或濒临枯竭的城市，要选择好产业转型方向，重点用高新技术、先进适用技术改造传统产业，因地制宜，尽快形成新的主导产业。有关部门在规划重大产业项目布局时，要适当向资源枯竭城市倾斜，帮助其加快培育新的经济增长点。
　　4.鼓励有条件的资源型城市组织开展农业产业化经营，延长农业产业链条，积极探索农业资源保护和合理利用的有效途径。
　　5.加快发展第三产业，积极发展流通业，支持将具备条件的资源型城市建设成为区域性物流中心。
　　
　　资源型城市走自己可持续发展道路处理好八个关系
　　
　　由于其自身特殊性，资源型城市在发展过程中面临着诸多矛盾、问题和挑战。资源型城市要想实现快速、健康、持续发展应正确处理好八个方面的关系。
　　正确处理资源开发与生态环境保护的关系。资源开发和生态环境保护是资源型城市在发展中所面临的一对突出矛盾，也是当前首先应当解决好的问题。资源型城市的发展离不开资源开发，而资源开发也会对生态环境造成一定的影响。人类要生存，社会要发展，既需要矿产资源，也需要优良环境。良好的生态环境是经济增长的重要基础和高质量生活的必要条件。资源型城市必须注意正确处理好资源开发与生态环境保护的关系，坚持二者并重，在开发中保护，在保护中开发。用科学的态度和方法进行资源的开发利用与生态环境的保护，坚决防止超出生态环境承载能力的资源开发，切实改变以牺牲环境、破坏资源为代价的粗放型增长方式。
　　正确处理传统产业与新兴产业的关系。新兴产业与传统产业是一种相互依存、相辅相成、相互促进的关系。传统产业是资源型城市的主导支柱产业，但由于结构单一，链条较短，产品科技含量相对较低，且随着资源的减少，会逐渐萎缩。资源型城市要不断改造提升传统产业，努力开发新产品，延长产业链条，增强企业的核心竞争力，提高对城市发展的支撑作用。与此同时，要加快培育发展新兴产业，形成多元化的产业结构，不断扩大产业面，特别是要大力发展科技含量和附加值高、具有自主知识产权、市场竞争力强的产业和优良品牌产品，培育新的经济增长点。
　　正确处理地方政府与资源型企业的关系。资源型城市一般都是先有资源型企业，后有城市政府，多数城市都经历了一个“政企合一”到逐步分离的过程，有的在管理体制上至今仍有交叉。这就使地企双方形成了一种不同于一般城市的特殊关系。重视和处理好地方政府与资源型企业的关系，对资源型城市的可持续发展至关重要。从地方政府来说，必须着眼于全局和长远发展，牢固树立为企业发展服务的理念，切实转变政府职能，不断优化发展环境，为企业深化改革、加快发展提供优质高效的服务。从资源型企业来说，也要有一盘棋思想，主要是要谋求自身发展，不断做大做强，通过企业自身的发展，支持和带动地方经济发展。
　　正确处理开发当地资源与利用外部资源的关系。资源型城市的发展对资源的依赖性很大，但当地的资源毕竟是有限的，随着资源的逐步开采，资源会越来越少。外部资源是对当地资源的有效补充，利用外部资源，可以弥补当地资源的不足，实现可持续发展。因此，资源型城市必须在发展尚好的时候，就要有战略眼光，眼睛向外，抢抓机遇，大胆地走出去，在国内其他地方乃至国外探矿开矿，寻找资源，不断拓展外部资源的来源，增加资源储备。
　　正确处理城市发展与农村发展的关系。对资源型城市而言，资源工业是经济支柱。由于城乡经济的二元结构，在资源型城市中，农村的经济发展普遍比较滞后，城乡居民的收入差距也较大。资源型城市必须统筹城乡发展，坚持以城带乡、以工带农，实现城乡互动、协调发展。要加大对农村的扶持力度，充分利用在工业、技术、资金和人才等方面的优势，大力扶持农村发展二、三产业，特别是要发展以农产品加工为主的乡镇工业，促进城乡产业对接，实现城乡同步发展，共同繁荣。
　　正确处理当前利益与长远利益的关系。资源型城市的经济效益一般与一定时期内资源开采的强度相关联。资源开采强度大，虽然能够获得较大的当前利益，但过度开采消耗资源，又会使长远的利益受到损害。必须正确处理好当前利益与长远利益的关系，既要考虑当前发展的需要，也要考虑未来发展的需要，不能只顾当前，不顾长远。要制定科学合理的资源开发规划，有计划地进行开采，坚决杜绝盲目和掠夺式开采、开发的“短视”行为。要着眼于提高矿产资源的利用效益，坚定不移地走循环经济的发展道路，使资源型城市的发展步入“既满足当代人需要、又不对后代人的发展构成危害”的良性化轨道。
　　正确处理发展速度与经济效益的关系。一般说来，发展速度与经济效益是一致的，但有时并不一定同步，也不一定呈正比发展，甚至还会出现相背离的问题。有时虽然速度上去了，也取得了一些经济效益，表面看呈现出繁荣景象，但却隐藏潜伏了许多深层次的矛盾和问题，诸如资金占用量大、债务多、环境污染加重、资源供应紧缺、市场风险增大等。资源型城市一定要正确认识和处理好速度和效益的辩证关系，自觉遵循经济发展规律，认真落实国家的宏观调控政策，始终坚持以效益为中心，根据市场需求和经济发展走势，确定适宜的发展速度，决不能不顾经济效益，一味地追求高速度。
　　正确处理经济发展与社会发展的关系。我国的资源型城市基本都是新中国成立后建立起来的，其中相当一些是改革开放以来新建的。由于建市时间较短，加之一段时期内较多地注重经济建设，相对而言，社会事业方面的投入还显不足，社会发展比较滞后。这个问题在自然条件较差的一些资源型城市尤显突出，特别是一些农村的教育、文化、卫生等基础设施还十分落后。我们必须按照科学发展观的要求，坚持“五个统筹”，在坚定不移地加快经济发展的同时，高度重视社会各项事业的发展，加大对社会事业的投入，大力发展文化、教育、科技、卫生、体育等各项社会事业，促进经济社会全面发展。
　　
　　走好资源型城市可持续发展道路政策支持
　　
　　1.中央和省级财政要进一步加大对资源枯竭城市的一般性和专项转移支付力度。2007―2010年，设立针对资源枯竭城市的财力性转移支付，增强其基本公共服务保障能力，重点用于完善社会保障、教育卫生、环境保护、公共基础设施建设和专项贷款贴息等方面。具体方案和首批资源枯竭城市界定名单分别由财政部和发展改革委、国土资源部、振兴东北办另行上报国务院。
　　2.改革资源税制度，完善资源税计税依据，调整资源税负水平，加强资源税的征收管理，增加资源开采地的财政收入。
　　3.结合建立矿山环境治理恢复保证金制度试点，研究建立可持续发展准备金制度，由资源型企业在税前按一定比例提取可持续发展准备金，专门用于环境恢复与生态补偿、发展接续替代产业、解决企业历史遗留问题和企业关闭后的善后工作等。地方各级人民政府要按照“企业所有、专款专用、专户储存、政府监管”的原则，加强对准备金的监管，具体办法由各地根据实际情况制定。
　　4.鼓励金融机构在防范金融风险的前提下，设立促进资源型城市可持续发展专项贷款，加大对资源型城市和资源型企业的支持力度，积极为资源型城市各类企业特别是中小企业提供金融服务。
　　5.东北地区是资源型城市较为集中的区域。要把促进资源型城市可持续发展作为振兴东北地区等老工业基地的一项重要任务。在未来5年内，安排一部分国债资金和中央预算内基本建设资金，集中扶持东北地区资源型城市建设一批能够充分吸纳就业、资源综合利用和发展接续替代产业的项目。财政部门要加大支持力度，帮助东北地区和中西部地区资源枯竭城市解决厂办大集体、企业办社会等历史遗留问题。
　　
　　做好资源型城市环境整治和生态保护工作办法
　　
　　1.加大资源型城市基础设施建设投资力度，增强和完善城市功能，创造宜居环境。对政策规定的环境补偿和整治资金，企业要足额提取和安排，政府要足额征收和安排，并确保专款专用，管好用好。做好土地复垦规划，从征收的土地复垦费中拨出一部分资金，加大矿山废弃土地的复垦力度。科学编制水资源规划，合理配置水资源，统筹协调生活、生产和生态用水。有关部门在安排土地开发整理项目和天然林保护、退耕还林、防护林、小流域治理、水土保持等生态治理工程时，适当向资源型城市倾斜。
　　2.加强深部采空区、特大型矿坑对地质结构、地下水文造成危害的基础性研究，制定治理办法。继续做好采煤沉陷区治理，抓紧组织治理废弃的露天矿坑、矸石山等重大地质灾害隐患，有效预防矸石山自燃和坍塌等事件发生。加大对石油开采造成的水位沉降漏斗、土地盐碱化等问题的治理力度。继续巩固“天保”工程成果，调减木材产量，完善配套政策。加快公益林和商品林建设，保护生态环境。按照“谁治理，谁受益”的原则，积极引导社会力量参与矿山环境治理。有关地方人民政府和企业可研究组建专业化矿区治理公司，依托其研究制订矿山治理规划并组织实施。
　　3.新建矿区要认真借鉴和吸取历史经验教训，着眼长远，科学规划，合理布局，严格界定生产和生活区。加强对矿山资源开发规划和建设项目的环境影响评价工作，制订资源开发环评内容、标准和规范。资源开采前必须进行生态破坏和经济损失专项评估，对可能造成严重生态破坏和重大经济损失的，应禁止开采；经评估可以开采的，应采取有效防范措施。加强对资源开采活动的环境监理，切实预防环境污染和生态破坏。
　　4.推广先进适用的开采技术、工艺和设备，提高矿山回采率、选矿和冶炼回收率及劳动生产率，减少物资能源消耗和污染物排放，提高产品附加值。大力推进共伴生资源和尾矿、废弃物综合利用。在油气开采与加工、煤炭采掘与转化及其他矿业开采与加工企业中，大力推广清洁生产技术，积极发展循环经济。对于符合循环经济要求的企业和项目，各级人民政府可给予一定的投资补贴和优惠政策支持。
　　世界范围内，近三百年的齿轮式运转的工业发展使得地球的资源环境、生态平衡受到严重的破坏，地球用亿万年的时间积攒下的资源强半已被耗去，人类是在建设自己更美好的家园？还是在掘墓自坟？所幸，悬崖勒马，人类看到了“可持续发展道路”才是能长久的致富生计。作为人类的最大家族成员，我们应该在这条路上做个典范，上述的政府工作计划充分体现了国家领导人民走“又好又快”的可持续发展道路的坚定决心和务实行动。
　　
　　众擎易举，合力走好资源型城市可持续发展道路
　　
　　资源型城市的可持续发展工作由省级人民政府负总责。
　　转型试点市人民政府要抓紧做好转型规划，提出转型工作的具体方案并组织实施。要把解决失业问题、消除贫困、健全社会保障体系、棚户区搬迁改造、采煤沉陷区治理、环境整治与生态保护等工作情况，作为今后一段时期资源型城市各级人民政府主要领导干部综合考核评价的重要内容。
　　国务院有关部门切实履行职责，帮助资源型城市解决经济社会发展和生态环境建设中的突出矛盾和问题，抓紧研究落实配套的政策措施；要加强协调配合，建立协商机制，发挥合力，共同推进。
　　资源型企业要深化改革，加快自主创新，强化资源节约和环境保护意识，切实承担社会责任。经济效益较好的企业要及时主动地解决历史遗留问题，增强发展后劲。具备条件的企业要积极谋划和开发异地后备资源，发展相关产业，做好资源枯竭时的顺利转产准备。
　　
　　延伸阅读：
　　
　　德法政府引导促进资源型城市可持续发展工作经验
　　有关部门调查研究发现，德国、法国政府很注重在资源型城市经济转型中发挥政府引导的作用，采取一系列措施支持资源型城市转型和老工业区重建，并且，已取得显著成效。
　　
　　负责资源型城市经济转型工作的专门机构
　　
　　法国早在1963年成立了由政府10多个部门组成的矿区重组部际小组，负责全国煤炭矿区重振工作；并成立了由大区行政长官、有关部门和煤炭公司组成的北加莱大区重组小组。目前，矿区重组部际小组已并入国家领土整治与地区行动署。法国领土整治与地区行动署编制140人，挂靠法国内政部，署长直接对总理负责，负责筹划、推动、协调国家领土规划以及老工业基地重振工作。
　　德国在联邦经济部下设联邦地区发展委员会和执行委员会，州政府设立地区发展委员会，市政府成立劳动局和经济促进会等职能部门，负责资源型城市经济转型的综合协调。
　　
　　把解决就业等社会问题放在突出重要位置
　　
　　德国、法国在矿山关闭过程中均把解决民生问题作为优先目标。
　　一是成立专门机构进行创业咨询和提供小额优惠贷款，支持矿工创业。二是政府对创造就业企业给予补贴。（德国规定：新企业创造了一定数量新就业岗位，且保持5年以上，可为企业提供相当于投资额12%―23%的补贴。）三是允许矿工提前退休。如法国允许工龄满25年或年龄超过45岁的矿工提前退休，享受80%的退休工资(正常退休工资60%)，并对提前退休人员免费培训。四是确保煤炭关闭后矿工的医药费来源，并对职业病如尘肺病进行免费治疗。五是由国家出资对矿工住房进行改造。六是对矿工进行免费转岗培训。此外，法国政府还出资在矿区建立高等院校，1960年在北加莱大区兴建了Valenciennes大学，1990年又建立LENS大学，学生大部分来自矿区。
　　
　　支持资源枯竭地区产业发展多种措施
　　
　　1.优先在矿区布点进行生产力布局
　　上世纪70年代初，汽车工业发展势头良好，法国政府将当时还是国有企业的雷诺汽车发动机厂设在了北加莱地区。最近，法国政府决定在朗斯市投资1.2亿欧元建设卢浮宫分馆。
　　2.施行一系列财税支持政策
　　德国出于自身能源安全、维护社会稳定、减少就业压力等方面的考虑，对煤炭工业采取了一系列的优惠政策：(1)价格补贴。1996年至1998年，联邦政府给予主营煤炭业的鲁尔集团的补贴就分别为104亿、97亿、85亿马克。(2)税收优惠。对煤炭公司所得税予以退还、豁免或扣除，还允许煤炭企业加速折旧。(3)投资补贴。对煤矿生产合理化、提高劳动生产率和安排转岗人员等提供各种补助。(4)环保资助。为治理矿区环境提供资助，一般由州政府负担1／3，联邦政府负担2／3。(5)研究和发展补助等。
　　3.建立稳定的资金渠道
　　1984年，法国政府出资成立矿区工业化基金，1990―2000年每年提供1500万欧元，帮助矿区改善基础设施和发展高技术产业。此外，法国政府还组建了“矿区再工业化金融公司”，作为国家支持转型地区的资金渠道。该公司由中央政府、大区政府和银行共同出资组建，其运作方式类似于投资银行。公司创建15年来，资本从1000万法郎增加到1.2亿法郎，为230个企业提供了2.8亿法郎贷款，新创就业机会2.1万个。
　　
　　营造良好环境以吸引外来投资
　　
　　一是大力进行环境整治，改善生态环境。资源型城市环境破坏严重，废弃地较多，德国、法国政府为此投入大量资金。如北加莱大区每年改造500-600公顷的废弃土地，资金由欧盟、中央政府、地方政府三方共同出资。鲁尔区许多报废的矿井得到了重新修整，有的成为传统工业展览、教育或培训实习的基地。
　　二是积极为外来投资企业提供优惠政策。德国、法国及其地方政府在招商引资方面也有许多支持政策，包括税收支持和投资补贴等。
　　
　　用法律规范矿区复垦
　　
　　德国矿山法规定：矿区业主必须对矿区复垦提出具体可靠的措施；必须预留复垦专项资金，其数量由复垦的任务量确定，一般占企业年利润的3%；必须对因开矿所占用的森林、草地进行等面积异地恢复。矿山法对开发和复垦也提出了严格的环保要求和质量标准。由于采取了这些措施，目前已复垦的耕地、草地、森林和人工湖错落有致，面貌焕然一新。
　　培养从事资源型城市经济转型工作专门人才资源型城市经济转型是一项长期的任务，也是一项专业性很强的工作，需要建立专业队伍和培养专门人才。法国领土整治与地区行动署的一位资深顾问认为，从事老工业基地重振和资源型城市经济转型工作的专业人员需要具备三个方面的知识和技能：一是劳动和社会保障方面的知识，二是项目管理方面的经验，三是区域经济方面的知识。
　　目前，法国已经形成了一支从事老工业基地重振的专业队伍。中央政府有转型专员，地方有转型中心。此外，还有从事转型工作的专业公司，当某个地方出现问题时，中央政府将派出转型专员与地方政府及转型中心共同开展工作。德国联邦政府也成立了一些专门从事老矿区复垦工作的专业公司。
　　资源环境问题和走可持续发展道路问题是一个世界性话题，促进资源型城市经济转型和可持续发展是世界各国工业化进程中所面临的共性问题，也是一个世界性难题，由于西方发达国家的工业化进程较我国早了很多年，他们先于我们面临着这个难题，也先于我们考虑如何解决这个难题。既然这是一个共性问题，那么西方发达国家曾经的促进资源型城市可持续发展的经验对我们有着很多宝贵的借鉴意义。