论完善土地征购储备的管理机制:建立人才培养机制

　　摘　要：土地征购储备制度实施以来，政府在规范土地市场，保护耕地等方面取得了很大的成效。但各地的土地征购储备工作都是在不断探索中推进着，在具体的运作中难免出现这样或那样的问题。本文针对在土地征购储备过程中出现的一些具体问题，提出相应的观点和对策，希望能对土地征购储备事业的稳步发展起到一定的参考作用。
　　关键词：土地 征购 储备 管理机制
　　1996年上海市首次实施土地收购储备以后，土地收购储备工作在全国逐渐推广，通过对零星土地实施统一收购，政府抓住了土地这个城市发展的关键因素，掌握了城市建设的主动权，得以灵活地把握经济发展的脉搏。储备土地通过招标、拍卖、挂牌、等形式出让，所得土地使用权出让金为城市基础设施建设提供了财力支持，为区域经济的发展作出了巨大的贡献。土地收购储备制度出台之初，是为应对企业破产改制而出现的空置地以及城市大量零星闲置地的情况，将这些土地收购集中后重新规划，整体出让开发，以带动城市的建设。经过十多年的发展至今，集体土地征收已经成为土地收购储备工作的一项主要业务，所以完整的表述应该是土地征购储备制度。
　　实施土地征购储备制度，全国并没有对具体运作方法给予硬性规定，各地“摸着石头过河”，结合各自的实际情况，根据自己对文件的理解，摸索出一套适合本地土地管理实际的土地征购储备工作机制。随着土地征购储备事业的壮大，管理中一些缺项逐渐显露出来，对土地征购储备的管理机制进行改正、完善的需求越来越强烈。如果不及时进行调整，土地征购储备工作将难以有新的发展，还可能变成“换汤不换药”，一步步退回到实施之前的老路上去。
　　1.土地征购储备工作的现状
　　政府在对土地资产的管理过程中，对不符合规划的闲置土地或因经济建设的需要，必须征收的集体土了进行征购储备，经过“三通一平”或“五通一平”等基础设施建设后，通过招、拍、挂等形式出让土地使用权，从而达到规范土地市场，盘活存量土地，垄断土一级市场的目的。
　　现在各地实行的土地征购储备运作模式主要是政府主导模式，既成立由政府各部门组成的土地储备管理委员会，根据城市建设规划和区域经济发展的需求，制定出年度储备土地计划，然后由土地收购储备中心组织实施。
　　土地征购储备工作实施以来取得了巨大的成效，以桂阳县为例，2004年县土地收购储备中心成立之初，当年征购土地155亩，到2011年征购土地达3778亩，土地出让金收入由360多万到2011年增至4.18亿元。城区面积由不足5平方公里到2011年达21平方公里。全县多头供地的状况基本上得到控制。
　　成绩是巨大的，但工作中遇到的难题也不少。如储备资金短缺，资金周转缓慢，管理方式落后，家底模糊不清，储备土地重新闲置等问题的出现极大地制约着土地征购储备工作的进一步发展。
　　2.土地征购储备运作中出现的问题
　　2.1项目决定储备，储备被动征购
　　在土地征购过程中，虽然有年度储备计划，但难以完全做到按计划执行。土地的供应是由投资项目决定，一有投资项目，投资人自行选址，再搞规划，规划好后储备中心再按规划征地、购地。土地储备中心往往被投资项目牵着鼻子走。一但投资项目多了，储备中心处于疲于奔命状态。
　　2.2融资渠道单一，资金周转缓慢
　　现在土地征购的资金全部由财政拨款，由于融资渠道单一，根财政经常性拿出大笔资金预先征购大片土地有一定难度。上大型项目都是由投资老板预先垫资域由业主单位到财政争取拨款，这样土地还未挂牌就已“名花有主”，使“土地使用权招、拍、挂出让，公开公平竟价”名存实亡。
　　每笔土地使用权出让交易完成后，资金全部上缴财政，所有成本要等财政资金分解后再从财政返回。这样不仅大大减慢了储备资金的周转速度，而且为权力寻租提供了生存空间——你不给好处，一些别有用心的办事人员就找种种借口不给办或缓办财政返回款。
　　2.3宗地“生地”出让，储地疏于管理
　　也许是为了方便快捷，储备中心成立以来，每宗出让的土地都是没经过前期整理的“生地”，储备中心只是充当一个“提篮子”的角色。宗地经过“三通一平”整理后出让，能使土地增值，这部分增值收入财政没能得到。
　　对于储备后短期内不能出让的土地，就让其“合法闲置”，没有进行有效管理，甚致被强势人物强占也无计可施。我县有一宗规划为“体育休闲中心”的98亩储备土地，就被一个“关系硬”的老板免费用作售车场地达3年之欠。还有一宗规划为“汽车城”的108亩储备土地，因投资老板撤资一走了之，所支付征地款全由财政买单，土地由短期储备变成长期储备，闲置至今，还可能无限期“闲置”下去。
　　2.4管理手段落后，家底模糊不清
　　虽然储备管理办公配备的硬件还算先进，一般都有电脑、打印机等，但是软件的配备还没跟上，远远不能满足形势发展的需要。现实对储备数据的管理只停留在电子表格统计，纸质资料存档管理的层面上，没形成更直观的电子图件资料。整个储备土地详细情况——每宗地在全部储备土地中的相对位置，出让土地界线、库存土地界线的相对位置等等，只能是存在于中心负责人和具体操作人员的脑中，在存档资料中仅是一组组数字和单个纸质图件和协议而已，不能全面展示，且资料容易损坏遗失。
　　2.5部门各自为政，交流平台缺乏
　　由于体制方面的原因，各储备部门直接隶属于各级政府，而业务上又受国土资源部门，导致各个土地储备中心各自为政，市与县之间，县与县之间缺乏业务往来和经验的交流，造成消息闭塞，套路老旧，工作难有新突破。
　　3.完善土地征购储备管理机制的对策
　　3.1增加按计划储备，减少跟项目征购
　　年初土地储备管理委员会要根据区域经济发展的需要，储备土地库存状况，以及耕地保护的要求等情况，科学制定全年的土地征购储备计划。储备中心在实施过程中要按计划有步骤进行，除非国家重点建设项目，项目要用地只能由供应部门根据年初计划和城市规划统一安排。而不能由项目老板自由选地，选中那里就是那里，储备中心马上就跟到那里去征购土地，规划不行调规划，地类不符调地类。只有按计划储地和供地才能使储备中心在工作中掌握主动权，不让项目老板牵着鼻子走。储备中心要把工作思路从为单个项目征购土地调整到根据整个储备计划有步骤征购土地上来。