民生财政导向下的国有资本经营预算支出研究 国有资本经营预算支出包括

　　摘要：试行国有资本经营预算，不仅是为了收取国有资本收益，更重要的是为了通过国有资本收益的再分配让公众切实分享国企改革和发展的成果。然而，政策制度的盲点及四年多实践中国有资本收益用于国企“体内循环”的客观事实都体现了国有资本预算支出中的非民生倾向。国有资本预算支出以民生财政为导向是构建和谐社会的内在要求，是发展市场经济的题中之义，也是提振内需、发展经济的重要手段。应建立国资预算用于民生支出的法理基石、确定国资预算民生性支出的使用方向并建立配套措施实现制度耦合等方式来保障国民作为国有资产终极所有者的收益权。
　　关键词：民生财政；国有资本预算支出；法理基石；制度耦合
　　中图分类号：F123.7　文献标识码：A　文章编号：1005-2674(2012)04-032-07
　　一、问题的提出
　　现行的国有资本预算制度较为明确地规定了国资收益的收缴范围和比例，且根据《关于完善中央国有资本经营预算有关事项的通知》(财企[2010]392号)，中央国有资本经营预算实施范围将于2011年开始扩大，国有资本收益的上缴比例也将在2007年的基础上提高5％。然而，《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》(国发[2007]26号)对国资收益的具体使用流向，即对国有资本预算的支出安排只做了原则性的规定，包括资本性支出、费用性支出和其他支出三大项，在其他支出项中，虽然提出“必要时，可部分用于社会保障等项支出”的内容，但既没有规定相应的支出比例，更没有给出可操作性的流程。在实践中，国有资本收益主要用于国企的再投资，这样使得本已有巨额利润的国企内部拥有了更多的现金流。这些现金流一方面用于国企的过度投资，尤其是固定资产的低效率重复投资。另一方面，用于国企内部消费，如用于发奖金(尤其是国企高管奖金的发放)、涨工资、增福利及“工作性消费”等。这样的国有资本预算支出安排使得国有资本收益的收取在某种程度上没有达到抑制国企过度投资的初衷，广大民众作为国有资产的终极所有者也未能切实有效地分享国有经济做强做大的成果。
　　上述政策制度的盲点及实践中国有资本收益“内部循环”的倾向引发了国内学者对国有资本预算支出导向和结构的关注，但研究观点存在分歧。文宗瑜认为国有资本经营预算作为宏观调控的衍生手段，在其支出中必须着眼于构建和谐社会、保障并不断提高民生水平这一核心，从而体现民生的政策导向。世界银行的报告强调国企的分红和改制收入属于公共财政收入，应当按公共财政收入进行管理，并且应经过全国人民代表大会的预算程序批准来决定其具体的使用去向。陈少强则认为国有资本经营预算支出应强调经营性，并兼有社会性；他主张国有资本经营预算应重点支持国家经济安全与国有经济布局及国民经济结构的调整，在这两大类支出得以保障的基础上，可适当用于支持国有企业履行各种社会责任等。也有学者基于社会福利改进的视角，提出国有资本收益应主要用于教育支出和国企创新支出。
　　通过对近期文献的梳理和分析，我们不难发现，目前学界的观点大致可以归为两类：一类主张国有资本预算支出应强调其经营性，主要用于国企内部的再投资与再发展；另外一类则强调国有资本预算支出应主要投向民生领域，让民众切实分享国有资本收益，从而体现民生财政的政策导向。基于广大民众作为我国国有资产终极所有者的客观事实及“谁投资、谁受益”的市场经济原则，本文主张应该调整目前国有资本收益分配的“国企内部循环”倾向，以民生财政为导向来安排国有资本经营预算的支出重点，让全民得以分享国有资本增值收益，以最大限度地增进社会福利水平。
　　二、民生财政的概念辨析
　　保障民生是社会建设的重要内容，是我国在新时期实现经济转型升级的根本出发点和持久动力。所谓民生，即民众生活、人民生计，主要指民众的基本生存与生活状态、基本发展机会、基本发展能力和基本权益保护的状况等。党的十七大把“加快推进以改善民生为重点的社会建设”正式写入报告，阐述了以民生为重点的社会建设包括教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生和社会管理等六个方面。
　　而关于民生财政，学术界没有统一的内涵界定，学者们使用的概念和术语不一，视角与观点分歧较多，解释也常有牴牾。但多数学者都将以改进民生、提高人民福利水平为目标，在整个财政支出中，用于教育、医疗卫生、社保和就业、环保、公共安全等民生方面的支出占到相当高的比例，甚至处于主导地位的财政，称为“民生财政”，代表人物有陈昕、王宁涛等。而崔惠民、张厚明拓宽了民生财政的内涵与外延，他们认为民生财政的形式层面在于教育、医疗卫生、社保、就业、环保、公共安全等民生性支出占财政较大比例或主导地位，本质层面在于一切财政支出都直接或间接地以维护、改善民生为出发点、落脚点。刘尚希则认为民生财政是以人为本的财政，区别于以物为本、为增长而增长的财政；他还指出扩大所谓的民生支出，并不意味着就是民生财政，只有当所有的财政支出，最终都有利于保障和改善民生，最终有利于每一个人的生存与发展时，才算是民生财政。当然，也有学者认为公共财政与民生财政具有内在的一致性。如，贾康、梁季、张立承认为民生财政不可能是游离于或是作为替代物而对立于“公共财政”的另一事物，1998年以来为我国决策层所肯定，我们一直在努力发展、健全的公共财政，其实就是民生财政。王宁涛基于公共财政本质特征和民生财政基本概念的分析，也指出民生财政是公共财政的核心，公共财政本来就应该是民生财政。还有学者认为民生财政与公共财政的指导思想、社会背景、目标取向等都存在差异，公共财政主要是为了弥补市场失灵，而民生财政既要弥补市场失灵，又要弥补政府失灵，崔惠民、张厚明就持这种观点。
　　综合上述研究观点，我们可以得出以下认识：仅扩大民生支出，而没有通过转移性支付等再分配手段切实提高民众福利水平的财政不是民生财政；仅增加民生投入，民众的生存与发展却得不到保证的财政不是民生财政；仅拓宽民生支出的范围，却不让公众明晰资金使用去向的财政不是民生财政；公共财政的核心应是民生财政，只是在实践中出现了偏差，即公共财政未能完整地体现其民生性，社会成员也未能享有均等的公共服务。因此，本文认为提高农民和城镇居民的收入并扩大教育、医疗卫生、社保、就业、环保、公共安全等民生性支出，使民生支出占财政支出的较大比例乃至主导地位，且这种支出最终可以转化为增进国民切实福利的财政可称为“民生财政”。而在民生财政与公共财政的关系上，二者尽管存在思想渊源、社会背景上的差异，但不可否认的是，民生财政应是公共财政的核心，是公共财政发展的根本价值取向与建构目标。