中央银行依法行政应树立的理念 树立理念

　　随着1999年“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法制国家”论断入宪以及2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》的制定、出台，依法行政在我国社会生活中越来越重要。中央银行作为国务院的政府组成部门，在推进依法行政工作中适时制定了《中国人民银行关于贯彻的意见》，及时将国务院《纲要》建设法治政府的目标转化为中央银行切实可行的具体目标和任务。在目前依法行政水平尚处于初级阶段的时候，通过制定、完成一些具体目标和任务来推进依法行政往前发展是必要和可行的，但是从长远来看，至关重要的是要大力加强依法行政理念的宣传和教育。结合中央银行的工作实际，中央银行及其工作人员应该及需培育树立依法行政的理念。 　　 　　“职权法定”理念 　　 　　中央银行及其工作人员在依法行政中首要具备的理念是职权法定理念。行政机关的职权，在我国主要是指政府及其所属部门的职权必须由法律规定，因为行政机关的职权并不是行政机关本身所固有的而是人民赋予的，即由法律授予的。具体是指行政机关必须在法律规定的职权范围内活动，非经法律授权，不得为之，否则就是越权。 　　当前中央银行的职权是通过《中国人民银行法》和国务院的“三定”方案来赋予的，是经由法律授权而取得的。在职权法定理念指引下，中央银行各级机构必须在法律赋予的职权范围内履行自己的职责，否则很容易滥用或超越职权。所谓超越职权，一是横向超越了某一行政主体的职权。如随着中央银行职能的调整，中央银行业监管权能已被划至银监会行使，在惯性思维使然下，很可能一不小心会错使已属银监会的职能，这就造成了越权。二是纵向超越上下级机构的职权，它包括上对下的越权和下对上的越权。虽然根据《中国人民银行法》第十三条的规定，中央银行的分支机构是总行的派出机构，其职权由总行授权赋予，但是分支机构一经授权而取得相应职权后，上级行非经法定程序不得随意干预分支机构独立地行使职权：当然分支机构也不得在未经总行授权的情况下擅自而为某些行为。如在中央银行的行政许可事项中，国库集中支付代理银行资格认定的许可决定权限是在总行，现实中，一些行政许可申请人往往将该事项的申请直接向分支行提出，而目前分支行还未得到总行的授权，在此情况下分支行不得擅自直接作出许可决定，否则就是越权。 　　 　　“依据法律”理念 　　 　　行政行为无非就是两大类，即制定规范的抽象行政行为和作出处理决定的具体行政行为。依法行政不仅要求行政机关根据法律和法律的授权制定规范，还要求行政机关在作出具体行政行为时必须依据法律。 　　一是对于行政机关制定行政规范时，必须要遵守“法律优先”的原则。在已有法律规定的情况下，任何其他法律规范，包括行政法规、地方性法规和规章，都不得与法律相抵触；在法律尚无规定又不属于法律保留的事项时，其他法律规范虽作了规定，但一旦法律就此事项作出了规定，其他法律规范的规定都必须服从法律，这就是“法律优先”原则的涵义。中央银行各级机构在制定规章和有关规范性文件时除了要增强立法的规划性、科学性和前瞻性外，一定要遵循“法律优先”的原则，确保其不与法律相抵触而被认定全部无效或部分无效，从而使自己的政策目标能够借助法律的途径而被得以贯彻实施；同时要对仍在生效的规章和规范性文件进行清理，发现与法律有抵触的或者法律已经就某些事项作出规定而规章、规范性文件等不再适宜使用的，要及时进行处理，该废止的就废止，该修改的就修改。 　　二是对于行政机关在做出具体行政行为时必须严格依据法律。中央银行在做出具体行政行为时所依据的法律也应仅限定在法律、法规和规章之内，不过这里的法律、法规和规章应该作比较宽泛的理解，它不仅是有关金融方面的法律、法规和规章，还包含着其他方面(如财政，统计方面)的法律、法规和规章。如中央银行在调查统计活动中，有权要求相关义务主体提供真实的统计数据和资料，若相关义务主体不向中央银行提供或提供了造假的数据和资料，如果仅从《中国人民银行法》中去找寻处罚依据是很困难的，因为《中国人民银行法》只对义务主体应负的义务作了规定，而没有对义务主体违法行为的法律责任做出规定，但换个视角我们可以从《商业银行法》或者《中华人民共和国统计法》里寻找到有关法律责任的依据。 　　 　　“符合法律”理念 　　 　　依法行政不仅要求行政机关在实施管理的实体内容上符合法律的要求，而且也要在程序内容上符合法律的要求，否则不是构成实体违法就是构成程序违法并且任何其中一项的违法均可导致行政行为的无效或被撤销。 　　要实现对法律的信守，执法者应首当其冲，德国法学家耶林说：“执行法律的人如果变成扼杀法律的人，正如医生扼杀病人，监护人绞杀被监护人，乃是天下第一等罪恶。”因此，中央银行工作人员，特别是执法人员首先要遵守法律信奉法律，崇敬法律，竭力维护法律的尊严和权威；其次要强化对金融法律的理解与掌握，做到胸中有法，适用法律正确，切实提高金融监管的效益。只有这样，才有益于构建和培育金融法律至高无上的地位。 　　 　　“保证法律实施”理念 　　 　　法律的实施是所有国家机关的任务，但最重要的是行政机关，据不完全统计，80％的法律要依赖行政机关去执行，这大量的法律，包括涉及国家经济、科技、文化的发展，以及和人民切身利益有关的许多法律都要靠行政机关去落实，行政机关通过执法活动，使法律规范落到实处，使立法者的意志得到实现。归根到底，法必须得到执行和落实，否则一切立法都将毫无意义；没有强有力的行政执法，立法方面的一切努力将成为徒劳。日本学者美浓布达吉所提出的“依法行政”原则就有这样一个基本要求，即行政机关对于行政法的适用必须主动为之，它要求行政机关及工作人员要积极主动地适用法律，将法律规范的规定和行政事态有机的予以结合，而结合的过程就是行政职权的运用。若作进一步的推论就是行政机关不论在任何情况下都必须积极地对待行政职权，依法律规定积极作出行政行为，或依法律规定不消极对待行政行为。 　　法律要得以实施，具体到中央银行各级机构，实质就是强调要“执法必严”。中央银行在适用法律的过程中，对法律的规定必须不折不扣地执行，千万不能拿法律来作讨价还价的砝码，尤其在行政处罚时，一定要严格依法办事，不能因人情关系或其他关系而滥用行政自由裁量权，随意践踏法律的尊严和权威。法律只有被严格地执行，才意味着行政职权被很好地行使，也才意味着法律被很好地得到了实施。当前对于中央银行新增设的职能，如征信、反洗钱等职能，虽然履行好这些新职能要有一个阶段或过程，但是应该让它们尽快地走上正常化和常态化，因为只有积极地对待这些权能，法律才会真正得到实施，这也是依法行政的应有之意，如果法律只停留在纸面上而得不到很好地实施，那么一切都是枉然。 　　 　　“违法有责”理念 　　 　　法律授予行政机关的职权，实际上就是赋予行政机关以义务和责任，行政机关必须尽一切力量去保证完成，因此行政机关的职权从另一角度说就是职责，职权与职责是统一的，是一件事情的两面，放弃职权，不依法行使职权，就是失职，就应该追究法律责任。 　　中央银行作为国务院的组成部门，在行政管理中必然享有相当的权力，同时也意味着要承担相应的责任。责任必须要能够实现，而实现需要凭借一定的规则，法律责任规则可谓是法律规范中权利义务是否得到实现的最后一道屏障，因此要大力加强法律责任制度的建设和完善，使权责真正达到一致。基于此，中央银行应当加强对有关责任追究制度的研究，并注意责任追究的可操作性，以确保行政违法行为或不当行为能够及时得到制裁，从而促使每位工作人员心中常怀违法有责的责任意识，并在这种责任意识的支配下合理、谨慎地行使职权。