生态环境综合执法改革方案征求意见稿

生态环境综合执法改革方案征求意见稿_生态环境：生态环境建设行政执法领域需要关注的问题

生态环境建设行政执法领域需要关注的问题 一、生态环境建设领域行政执法与刑事司法的标准不统一 生态环境建设领域行政执法、公安侦查、审查逮捕的证据标准不 统一， 行政机关与司法机关之间由于相互对刑事法律和行政法律缺乏 深人了解，从而造成行政执法与刑事司法标准存在严重的错层。有的 行政执法部门对行政违法与刑事犯罪的法律界限认识不清、 研究不深 入，对已涉嫌犯罪的违法行为，仍然采用行政处罚手段进行治理， 既不能有效打击破坏生态环境的违法行为， 也使自身背负了重大 的执法压力。同时，生态环境领域行政、刑事执法还存在观念差异、 责任不清、范围不明的问题。如有的行政执法机关对生态环境违法行 为的处理，仍然以发出处罚决定书为行政执法行为的终结，但检察机 关在追究行政执法人员渎职失职责任时， 是以渎职犯罪立案时违法行 为造成的后果为标准。

二、生态环境建设领域行政执法取证困难，违法后果鉴定成本高 生态环境领域违法行为往往游击式违法、捉迷藏式违法，比如非 法采砂点、非法采矿点、非法采伐点、非法排污点等点多面广,行政 部门执法力量不足。同时，行政执法缺乏强制手段，如果公安机关不 全力配合，对违法行政行为的取证受到违法人员的干扰就搞不成。水 利、 国土、 环保等部门对破坏生态环境违法行为后果的鉴定程序复杂、 鉴定成本高的问题反映特别强烈。另外，环境污染刑事犯罪人口门坎 髙，后果认定必须以省级以上专业鉴定机构出具的鉴定意见为准，但 这样的鉴定机构全国只有 4 家，而且鉴定费很高。涉矿、涉地案件违 法行为后果认定难， 主要原因在于有关文件规定必须以省级鉴定机构 的鉴定意见为执法依据，这些鉴定机构都按平方收费，鉴定费动辄数 万、数十万,取证成本过高。

三、 生态环境建设领域行政执法涉嫌构成犯罪的案件向公安机关 移送难度大 一方面不少行政执法部门主动向公安机关移送生态环境领域刑 事犯罪的意识较差， “两法衔接”平台往往是建而不用，录人案件与 实际案件差距较大。另一方面，生态环境案件向公安机关移送困难， 存在移不动、送不出、不受理的问题,行政执法与刑事司法特别是公 安侦查环节衔接不通畅。例如,有三个层次的原因造成涉土涉矿刑事 案件移送难:一是内部执法程序复杂，国土系统内部规定，下级国土 部门移交刑事案件，必须经上级国土部门审核同意，无形中设置了移 送障碍；二是损失鉴定成本过髙，如前所述，公安部、国土资源部联 合发文，规定涉地、涉矿违法后果认定必须由省级鉴定机构出具鉴定 意见，且鉴定费用过高，国土、公安在送检主体、费用承担上互相推 倭，导致案件无法移送；三是许多涉嫌犯罪行政案件，往往夹杂复杂 的信访因素，公安机关认为是行政执法部门在踢皮球，在推矛盾，所 以不愿受理。

四、生态环境建设领域行政执法成本过高，并且没有形成执法合 力 对长期存在的传统产业、工业企业需要关停并转的，还缺乏明确 的补偿政策；对农民传统的畜牧、养殖产业，如果严格执法，将极大 伤害群众利益，引发社会矛盾；对政府为发展经济、招商引资开办的 工业企业，由于地方保护倾向的影响，行政执法无法产生实际效力， 有的甚至进不去门、见不到人，根本执不了法。同时，生态环境领域 违法行为，往往是双重甚至多重违法，任何一家行政执法部门单打独 斗根本解决不了问题， 但由于各方面原因还无法形成执法合力。

另外， 生态环境领域行政执法还存在各部门衔接不畅的问题， 比如国土部门 审批颁发一个矿产开采证，审批前并未征求环保、林业等部门意见， 如果采矿证涉及的开采范围包含公益林地或其他法律、 法规规定的生 态环境特殊保护区域，必将出现行政执法“打架”现象。

五、生态环境建设领域行政执法软弱无力，行政决定执行难 生态环境领域行政执法普遍存在软弱无力、执法不到位、执法周 期长的问题。主要有三个层次的原因：一是行政执法部门并无行政决 定的执行权，拥有执行权的地方政府往往行动缓慢，对一项行政违法 行为由某一家行政部门作出处罚通知后， 如果需要进一步对该违法行 为造成的后果如矿口、厂房、建筑等进行拆除、取缔’则依法必须由 地方政府组织实施。而行政执法部门的报告上报政府后，往往被束之 高阁；二是行政执法部门向法院申请对行政违法行为强制执行，往往 不被受理，比如，最高人民法院曾与国土资源部下发过联合通知，涉 及民生的违章建筑拆除等强制执行申请， 法院不予受理， 而在执行中， 法院往往扩大解释，造成了行政违法行为申请执行难；三是行政处罚 决定生效时间长，导致违法行为及事实得不到及时纠正，一个行政处 罚决定做出后， 如果历经申请复议、 司法诉讼， 根据法律规定的时限， 等到真正生效至少需要 150 天，在这么长的时间内，违法事实早已形 成，损失后果继续扩大，再去强制执行难度更大、成本更高。

六、生态环境建设领域行政执法有畏难情绪，执法观念陈旧 行政执法工作尤其是生态环境领域执法工作阻力大、责任重、待 遇低、风险高，基层执法人员普遍存在不想干、不敢干、干不成等消 极思想和畏难情绪。许多行政执法人员反映，对检察机关、纪检部门 追究生态环境领域行政执法渎职失职犯罪的标准难以掌握， 对怎样做 才算依法履职、怎样做就构成渎职失职充满困惑，对于行政执法决定 权在上级领导，但追究基层、一线执法人员责任的做法感到委屈。有 的行政执法部门执法观念陈旧，对人民群众、新闻媒体、上级领导关 注的生态环境热点、 难点、 焦点问题关注不够， 思考不深， 研究不透， 执法无力。

七、生态环境建设行政执法活动干扰阻力较大，一定程度上存在 执法不严的问题 生态环境领域行政执法经常受到三种势力的干扰、阻扰甚至威 胁：一是地方的流氓恶势力、地痞团伙参与非法采砂、非法采矿等违 法活动牟利，对行政执法人员采取公然阻扰执法检査、聚众殴打执法 人员、抢夺执法取证设备、派人跟踪、威胁执法人员及其家人等违法 犯罪活动，给行政执法人员造成巨大心理压力；二是个别公务人员入 股、 参股非法采矿、 非法采砂活动， 千方百计阻扰有关部门依法行政、 严格执法，为违法人员通

生态环境综合执法改革方案征求意见稿_权威解读环保垂直管理改革：根治地方干预执法

权威解读环保垂直管理改革：根治地方干预执法中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发了《关于省以下环保机构 监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》 。

环保机构监测监 察执法垂直管理制度改革是我国生态文明制度的一项重大改革，是三年 来全面深化改革在生态环保领域进行的新探索。

9 月 22 日，环保部地方环保垂直管理工作小组办公室主任叶民、副 主任张玉军，环保部环境规划院副院长吴舜泽接受记者采访，就这份改 革文件出台的意义与落实中的核心问题进行了权威分析。

生态文明“底盘性”制度改革 十八大以来，党中央、国务院就加快推进生态文明建设作出一系列 决策部署，相继出台《关于加快推进生态文明建设的意见》 《生态文明体 制改革总体方案》等生态文明体制改革方案。

“这些改革举措都将着眼点放在落实地方政府环境保护主体责任和 强化排污者污染治理主体责任上。”叶民说，这次制定指导意见也遵循了 这个思路。

指导意见要求，一是要落实地方党委政府及相关部门环保责任，上 收生态环境质量监测事权， 建立环境监察专员制度， 开展环保督察巡视， 加强对环保履责情况的监督检查， 实行党政同责、 一岗双责、 依法追责、 终身追责，推动绿色发展。

二是要落实排污单位责任，加强环保重点领域基层执法力量，污染 源监测和监管重心下移，整合执法主体，相对集中执法权，强化环境司 法、排污许可、损害赔偿、社会监督，严格环境执法。1“要从生态文明体制改革的大背景来看垂改， 要从十八大以来出台的 各项重要文件精神中系统理解垂改、推动垂改。”吴舜泽说，“垂直管理 改革实质上与已经出台的《生态环境监测网络建设方案》 《党政领导干部 生态环境损害责任追究办法（试行） 》等重大改革一脉相承，与各项生态 文明制度改革相辅相成。

垂直管理制度是环境治理的基础制度，因此 “垂改”是“底盘性”的制 度改革。叶民认为，指导意见是落实生态文明建设和绿色发展要求的新 举措，是推进生态文明体制改革的新突破，是实现生态环境治理体系和 治理能力现代化的新支撑，有利于推动以改善环境质量为核心的环境管 理转型，有利于加快补齐生态环境短板。

根治地方干预“痼疾”从三方面发力 以“保发展”为名，行地方干预之实，一直是环境监测监察执法工作 中存在的突出问题。

“打破环保工作中地方干预?痼疾?，关键是理顺环保系统省市县三级 关系，理顺环保部门与所属地党委政府之间责任关系。”张玉军说，指导 意见在清除“地方干预”病灶方面，既精准发力，又运用“巧方”。

首先从制度设计上解决干预。一是省级环保部门直接管理市（地） 级环境监测机构，确保生态环境质量监测数据真实有效。二是市（地） 级统一管理行政区域内的环境执法力量，依法独立行使执法权，执法重 心实现下移，强化督查企业。

其次从人财物保障上解决干预。一是驻市（地）环境监测机构的人 财物管理在省级环保厅（局） ，而市（地）县无支配权。二是县级环保机2构以及监测执法机构的人财物管理在市级环保局，而县级无支配权。

最后从领导干部管理权限上解决干预。

指导意见在领导干部管理上， 既有遵循，也有创新。省级环保部门主管所有市（地）环保局长，以及 驻市（地）环境监察和监测机构人员，增强调控能力；市（地）级环保 局负责规划区划、统一执法。

“三位一体”解决环保机构队伍建设问题 环保机构人员身份编制不清、环保队伍专业化程度不够、一线执法 人员装备不足等问题长期存在。

“这严重制约了环保工作的效率和质量。”吴舜泽指出，“这次改革将 会涉及全国各省区市所有基层环境监测监察执法人员，指导意见专门提 出了解决路径，提出规范机构人员性质，确保履责需要。” 指导意见要求，地方结合事业机构改革，将目前还是事业性质、使 用事业编制的县环保局逐步转化为行政单位。将环境执法机构列入政府 执法部门序列，依法赋予环境执法机构实施现场检查、行政处罚、行政 强制的条件和手段， 明确环境执法人员统一着装， 增强环境执法权威性。

指导意见还特别对乡镇环保机构建设提出了具体要求，建立乡镇环 境保护专兼职机构。要求加强队伍建设，提高专业化水平，省市县三级 环保部门优化职能聚焦做好主业，大力加强队伍培训，实行行政执法人 员持证上岗和资格管理制度，提高人员综合素质和能力水平。

环保机构监测监察执法垂直管理制度改革，在指导意见出台后将推 动地方搞好试点。据介绍，目前河北、上海、江苏、福建、山东、河南、 湖北、 广东、 重庆、 贵州、 陕西、 青海等 12 个省市提出了改革试点申请。3吴舜泽说， 改革将积极稳妥推进， 力争在 2017 年 6 月底前完成试点工作， 2018 年 6 月底前基本完成此项改革。4

生态环境综合执法改革方案征求意见稿_全区生态环境保护执法检查专项行动方案

全区生态环境保护执法检查专项行动方案 为认真贯彻落实党的十九大关于生态文明建设和环境保护的决 策部署，进一步加强 X 生态环境保护工作，根据《X 市人民政府办公 室关于印发 X 生态环境保护执法检查专项行动方案的通知》(X 政办 发〔X〕36 号)精神，制定本方案。

一、工作目标 根据《X 省 X 生态环境保护条例》《X 省自然保护区生态环境整 治工作方案》《X 省 X 生态环境保护整改工作方案》等有关要求，以 中央和省委环境保护督察反馈问题、“绿盾 X”自然保护区监督检查 专项行动和饮用水水源地环境保护专项行动发现问题中涉及 X 生态 环保问题整改为重点，举一反三，全面排查 X 区域矿产资源开发情况、 自然保护区和饮用水水源地保护区内破坏生态环境问题，严厉打击破 坏 X 生态环境的违法违规行为，切实推动 X 生态环境保护与恢复治 理，实现资源开发利用与生态环境协调发展。

二、涉及区域 我区 X 区域共涉及 2 个镇，6 个村。

三、主要内容 （一）中省环境保护督察反馈问题整改方面 以中央环境保护督察反馈问题中涉及我区的 X 生态环境保护问 题、省委环境保护督察反馈问题中涉及的 X 生态环境保护问题为重 点，积极推进问题整改。（按照《X 市贯彻落实中央环境保护督察反 馈意见整改方案》（X 字〔X〕54 号）、《X 市贯彻落实省委环境保 护督察反馈意见整改方案》（X 字〔X〕21 号）开展，区环保督察整 改办牵头） （二）采矿、采石、采砂破坏生态问题清理整治方面 按照《X 省矿产资源开发保发展治粗放保安全治隐患保生态治污 染行动计划（X—X 年）》《X 省人民政府办公厅关于深入开展开山 采石专项整治切实加强采石场管理的通知》和市政府有关要求，对 X 区域矿山企业，特别是新（扩、改）建的矿产资源开发项目规划选址、 环境影响评价、矿山开采许可、林地使用等行政审批情况进行检查。

重点查处矿山企业违规审批、非法开采，超产能、超范围开采，禁采 区开采等违法违规行为。

区国土分局牵头负责 X 区域矿山开采企业（采矿、采石）矿权退 出工作，制定 X—X 年整治方案并向社会公布；同时形成矿山地质环 境破坏问题清单，并督导整改。

区水利局负责 X 区域河道采砂环境整治工作，制定 X—X 年整治 方案并向社会公布；同时形成生态环境破坏问题清单，并督导整改。

（三）违法违规建设项目清理整治方面 以 X 年 X 省开展的违法违规建设项目清理整顿工作为基础，依 据《X 省 X 生态环境保护条例》，对 X 区域小水电企业、旅游开发、 房地产开发等进行全面排查，核查项目建设合法合规情况、清理整治 工作按期完成情况。

区水利局牵头负责 X 区域小水电企业的全面排查整治工作，形成 问题清单向社会公布，制定 X—X 年分类分步整治方案，并督导整改。

区农业局负责农业污染源、农业机械等移动源（不包含水产养殖 业）的排查整治工作，形成问题清单向社会公布，并督导整改。

区文广局负责旅游开发的排查整治工作，形成问题清单向社会公 布，并督导整改。

区公安分局按照《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，负 责行政部门移交刑事案件的调查处理，并配合专项行动相关工作。

区发改局、区住建局等相关部门，依照《X 省 X 生态环境保护条 例》，在各自职责范围内开展排查整治工作。

三、方法步骤 按照排查摸底、开展执法检查、督查检查的方式分步进行。

（一）排查摸底 建立排查工作机制，制定工作方案；组织开展全面排查，形成全 区问题清单并制定整改工作方案。核查表（电子版，整改工作方案、 排查情况统计表纸质及电子版于 7 月 25 日前报区 X 办（区发改局 717 室）、区环保督查整改办。

（二）执法检查 各责任单位要对各自负责领域开展全面执法检查，形成区级问题 清单并制定整改工作方案。核查表（见附件 1、2）电子版，整改工 作方案、排查情况统计表（见附件 3、4、5）纸质及电子版于 7 月 27 日前报区 X 办（区发改局 717 室）。

（三）问题整改 对专项行动发现的问题，要建立整改工作台账，逐一整改销号。

10 月 15 日前，各责任部门要将专项行动及整改工作情况报区 X 办 （区发改局 717 室）。

四、有关要求 （一）加强组织领导。区级各成员单位要按照分工，统筹协调开 展执法检查工作，并确定 1 名专项行动联系人，于 7 月 24 日前报区 X 办。

（二）夯实工作职责。严格落实 X 生态环境保护属地管理和部门 监管责任，要逐区域、逐问题明确责任主体、整改要求、整改时限， 细化工作措施，形成工作合力，确保检查到位、查处到位、整改到位。

（三）强化督查督办。要采取明查与暗访相结合、定期督查与随 机抽查相结合等方式，边查边改，对环境违法问题发现一起，查处一 起，整改一起；要做好调查取证、原因分析、责任追究等工作，加快 建立和完善长效监管机制。

（四）注重宣传引导。要通过电视、广播、报纸、互联网等媒体， 广泛宣传，公布举报电话和信箱，公开征集问题线索，定期向社会公 开专项行动进展情况，公开曝光破坏 X 生态环境的违法违规行为和案 件，接受社会监督，营造社会公众积极参与的良好氛围。