政府失灵对策_生态农业发展的双重失灵与对策

　　内容摘要：生态化是农业可持续发展的必由之路，然而功能多元的生态农业所具有的公共物品的特征使其在功能拓展过程中存在着不同程度的市场失灵和政府失灵。随NGOs的发育和成熟，它将在生态农业发展中起到弥补政府、市场的双重失灵的作用。生态农业发展需要在政府、市场与社会三分框架中界定三个主体的分工合作及优先次序。
　　关键词：生态农业 政府失灵 市场失灵 NGOs
　　生态农业的内涵与特征
　　所谓生态农业就是从系统论思想出发，按照生态学与经济学原理，运用现代科学技术成果和管理手段以及传统农业的有效经验建立起来的，以期获得经济效益、生态效益和社会效益最佳的现代化农业发展模式。生态农业一方面要求以较少的物质投入提供品种多样、质量较高的农副产品，另一方面强调保护自然资源，不断增加可再生资源量，提高环境质量，为人类提供良好的生活环境，为农业的稳定持续发展创造条件。因此，生态农业不只是“作为产业的农业，作为商品的农产品”，而是具有经济功能、生态功能、社会功能等有机结合的综合多功能性的人类活动（朱启臻等，2008）。从生态农业的功能来看，生态农业就是要综合统筹农业的经济功能、生态功能和社会功能。
　　经济功能是生态农业的首要功能，是其他功能产生的前提，具体是指生态农业提供农产品，作为人们生活消费以及工业原材料的来源。生态农业通过构建现代农业的规模经营和生产方法，不但要实现农作物的高产，促进农民增收，而且保持农业发展的可持续性。这样，对于维护粮食安全和经济安全具有重要的意义（李晓燕等，2010）。生态农业的生态功能，一是指生态农业在农业技术水平不断提高的基础上，通过农产品投入要素的“减量”、农业废弃资源的“循环和再利用”，实现减弱碳源能力的目标；同时，通过耕地、林地、草地和湿地等碳汇资源，增强农业的碳汇能力，从而减轻农业发展对气候变化的压力。二是指更强调对国土和生态环境的保护，如水资源涵养、土壤保护、净化水质和空气质量、提供自然景观和避难场所、改善农业生态环境，维护生态平衡和保护生物多样性等作用。
　　生态农业的社会功能是指农业的生活或社会文化功能；消除社会的单一性和不稳定性，保持社会的创造性、多样性、稳定性和永续性；提供社会交流和身心娱乐的休闲空间，感受劳动的创造性，提高国民素质的教育功能以及人性回归的体验。不仅如此，生态农业还具有文化传承功能，是记录和延续农耕文明和传统文化的重要载体，因而也应该起到传承生态文明的作用。另外，生态农业是技术和劳动双重密集型产业，既需要高素质人才还需要大量人力和时间的投入。由于生态农业具有吸收剩余劳动力的巨大能力，因而能充分发挥“民农则朴”的效应，有效化解社会风险，这也是生态农业发挥社会治理功能的一个重要表现。
　　生态农业发展困境：市场失灵和政府失灵
　　产权经济学家哈罗德·德姆塞茨指出，产权是“使自己或他人受益或受损的权利”。意即“哪里有利益，哪里就有产权”。著名产权经济学家巴泽尔指出：“产权界定越明确，财富被无偿占有的可能性就越小，产权的价值就越大。”、“环境产权的模糊性导致经济主体享受环境资源获得收益而使他人或社会承担其转移成本”。生态、环境等自然资本往往被看做是自然界免费赋予人类的、具有非排他性的公共产品，其供给具有弱弹性特征和产权界定的模糊性特征，市场通过价格机制配置资源的方式失灵。同时，生态环境也因其产权边界的模糊和价值损耗的难以计量，使得经济主体加于其上的无论是外部经济性还是外部不经济性均无法通过市场机制获得有效的补偿或承担相应的成本。另外，在市场经济条件下，生产者和消费者，其行为均不同程度地具有“经济人”的特征。作为“经济人”的生产者，以利益最大化为目标，所追求的往往是局部和短期利益，而忽略社会的整体和长远利益，因此会产生两种利益的冲突和不一致性。“经济人”的消费者追求的是特定预算约束下的个人消费效用最大化。目前国民的消费水平尚未达到追求消费质量的较高阶段，人们往往根据消费替代成本和替代效应来选择消费对象，以此来调整消费偏好（张健等，2011）。因此，具有公益性、高成本性等特征的生态环保产品，一时还难以成为人们主动的消费选择。此外，中国消费者环境保护意识普遍淡薄，往往忽视个人消费的负外部性，将个人利益与公共利益割裂开来，也使得发展生态环保型产品的需求动力明显不足。
　　生态农业所追求的产品的生态功能、社会功能具有明显的公共物品和外部性特征，因而基于生态农业产出的价值具有综合性、多元性，市场无法体现其完整价值，因此无法通过市场形成合理价格。特别是其生态功能、碳汇功能和社会功能在市场制度中其产权无法界定，使得价格、产量、成本和进入壁垒等相关假设条件不能满足市场要求，产权上的非排他性导致严重的搭便车行为，难以避免在生态农业发展中的“公用地悲剧”。另外，农业功能拓展是一个随时间而变迁的过程，经济发展水平较低阶段的经济功能发挥往往以牺牲生态功能和社会功能为代价；经济发展中级阶段的社会功能发挥往往又以弱化经济功能为代价；高级阶段的生态功能发挥往往建立在削弱经济和社会功能的基础上，符合我国国情的农业功能拓展应符合“经济、社会、生态的协调发展理念”，然而生态农业的公共物品特征使功能拓展的不可能通过市场调节达到和谐，由此产生了对外部政策需求和依赖，这为政府介入农业提供了必要条件。
　　理论和实践表明政府不是一个能够克服“免费搭车”和外部性问题，并保证实现资源有效优化配置的大型计算机，它和私有市场一样也存在着缺陷，也会产生失灵。政府干预经济活动的实践也表明，没有一个尽善尽美的政府干预，只要是政府干预就或多或少地存在着政府失灵。政府失灵是指政府作用存在局限性，政府本身有某些不足（由于信息不足、决策者智慧不足、决策成本过大或是决策者利益约束等），在某些方面是无能为力的（陈东琪，1995）。实际上，“政府的失败不仅可能在它做错了事，也可能在于好事做的不够或过火”（林毅夫，2000）。从农业功能拓展的角度讲，政府失灵不是指政府本身的不足或在某些方面无能为力，也不是指政府作用存在局限性，而是指政府的政策安排偏颇或政策运行中政府行为不当，而没有提供农业功能拓展所需要的一系列保证，从而导致农业功能拓展受阻这样一种现象。改革之前，我国农业功能拓展是适应农业社会向工业社会转型的工业化战略需要而产生的。在农业国向工业国转型这一进程中，农业功能得到拓展，农业为工业和城市发展提供了产品、资本、市场、劳动力等贡献，农业功能的拓展，为工业化和城市化的发展提供了强有力的支撑，但政府在农业功能的把握上出现了诸多失误：其一，过分强调农业的资本贡献而对农业的“索取”过大，削弱了农业自我积累和自我发展的能力，使农业成为制约国民经济的瓶颈因素。其二，过分强调粮食供给功能而忽视生态环境功能，导致生态环境的恶化。在工业化和城市化发展受到农业短缺约束的条件下，导致过分强调农业的产品功能，特别是粮食供给功能。改革开放后，政府也开始在农业生产、组织中逐步引入市场机制，但国家干预仍然是我国农业政策的主要特征，在实际上农业政策运行的结果表现为诸多矛盾，造成了现代农业发展的困境，曾一度威胁到食品保障功能的和农业就业功能的可持续。