谈多层次保障性住房供应体系的困境与出路:多层次住房供应体系

　　内容摘要：为了解决中低收入家庭住房困难，我国推出了廉租住房、经济适用房、公共租赁房等多种保障性住房，即多层次保障性住房供应体系格局基本形成。多层次保障性住房供应体系虽然有利于满足不同收入阶层对住房的不同需求，但也面临诸多困境，如形成“夹心层”、增加了制度的运行成本等。因此，改革势在必行，本文认为以公共租赁房为核心是制度改革的一个出路。
　　关键词：住房保障制度 公共租赁房 困境 出路
　　为了解决中低收入家庭住房问题，我国政府推出了廉租住房、经济适用房、公共租赁房等多种保障性住房。其中，廉租房主要解决城镇最低收入家庭的住房问题，经济适用住房主要供应中低收入家庭，公共租赁住房理解为更高水平的廉租房，即多层次保障性住房供应体系格局基本形成。多层次保障性住房供应体系一方面有利于满足不同收入层次居民不同的住房需求，从而实现住房梯度消费；另一方面符合我国因经济、社会发展不平衡要求各地因地制宜的选择保障性住房模式的客观事实（郭士征等，2010）。然而，多层次保障性住房在实施中也面临诸多困境。
　　多层次保障性住房供应体系：困境
　　（一）体系内部相互割裂且互不隶属，从而形成“夹心层”
　　住房“夹心层”是指既买不起商品房又享受不到住房保障制度优惠的住房困难家庭。其产生的根源在于多层次保障性住房供应体系内部相互割裂，互不隶属。如前文所述，廉租住房解决城镇最低收入家庭的住房问题，经济适用住房主要供应城镇中低收入家庭，而收入水平略高于低保线不在廉租住房保障范围之内，被列入经济适用住房购买行列的家庭，因无力购买而形成第一个“夹心层”；而收入水平高于经济适用住房购买条件而无资格申购经济适用住房的家庭，却因买不起普通商品房而形成了第二个“夹心层”；因身份原因被排除在住房保障制度之外的城市的外来人群或异地就业者，如北京的北漂、上海的蓝印户口、各大城市的外来妹、打工仔等则形成第三个“夹心层”（陆小妮等，2011）。
　　（二）制度运行成本高，缺乏可操作性
　　保障性住房能否公平分配，关键在于准确界定住房保障性对象，而要准确界定住房保障对象依赖于完善的个人征信体系。然而，因种种原因我国个人征信体系尚未建立健全，即我国住房保障制度先天就不足。在这种制度环境下，设计住房保障制度理应尽量减少对居民收入划分、统计、核实的依赖，但是，多层次的保障性住房供应体系必须为每一种保障房划定保障线，恰恰增加了对居民收入划分、统计、核实的依赖。试想目前因制度环境先天不足，连一条保障线都难以准确界定，又怎么能界定清多条住房保障线？从这个角度讲，多层次住房保障供应体系不仅增加了制度的运行成本，而且降低了制度的可操作性，一旦哪一个环节出了问题，难免出现骗购、骗租、套利等问题。
　　（三）体系中的经济适用房、双限房，并非正确理解“居者有其屋”
　　长期以来，对“居者有其屋”的理解为每户家庭都买得起住房。据此，我国住房保障制度设计初衷旨在帮助居民购买住房，从而有经济适用住房、双限房等制度。然而，客观事实是我国是一个发展中国家，人口众多、土地稀缺，而且正处于工业化、城镇化快速推进时期，就目前综合国力和现状而言为每个家庭提供自有住房的理念是值得商榷的？另外，经济适用房、双限房建设免土地出让金、减免相关的房地产税费，而这些目前恰恰是地方财政的重要来源，即地方政府面临着发展商品房与建保障性住房的利益选择难题。因此，在还没有理清中央与地方政府之间财税关系的条件下，即使中央政府严格要求地方政府完成下达的保障性住房建设任务，但由于利益博弈，往往使保障性住房建设计划不能得到有效落实（尚宇梅，2007）。
　　其实正确理解“居者有其屋”含义应区分“有住房”与“有房住”的不同。“有住房”表达的是对财产的需求，一般通过市场解决。“有房住”满足的是居住需求，即生存需求，政府有责任解决。显然，目前我国住房保障制度理念应推崇后者，即政府有责任解决居民的居住房需求，而不是对住房的财产需求。
　　总之，多层次的住房保障供应体系设计初衷是好的，但由于制度环境的不成熟，既不兼顾公平，也难体现效率，改革势在必行。
　　多层次保障性住房供应体系的出路：公共租赁房
　　公共租赁房是近年来我国保障性住房建设过程产生的新生事物，目前虽然尚无定论，但发展非常迅速，北京、天津、常州、青岛、厦门、广州等都出台了公共租赁房建设方案与管理办法，而重庆、深圳则要将其打造成保障性住房供应体系的核心。公共租赁住房发展之所以如此迅速且呈一统天下之趋势，就目前我国现实而言有其合理之处：
　　（一）既提高制度的可操作性，又能解决“夹心层”问题
　　正如前文所述，我国尚未建立完善的个人征信体系，即我国住房保障制度先天就不足，在这种制度环境下，设计住房保障制度应尽量减少对居民收入划分、统计、核实的依赖，而以公共租赁住房为核心恰恰是这种理念的体现。以公共租赁住房为核心，政府只需界定一条保障线而非多条保障线，这不仅降低了难度，提高了制度的科学性，进而提高可操作性，而且将收入水平在保障线以下的居民全部纳入保障范围，然后以租为主并根据收入水平高低有区别的收取租金或反向提供租房补贴，这就解决了“夹心层”问题，从而提高了制度的公平性。
　　（二）既正确理解了“居者有其屋”，又兼顾地方政府利益
　　公共租赁房以租为主或先租后售，提倡解决居民对住房的居住需求而非财产需求、投资需求之理念，反映了处于发展中国家客观事实的我国对“居者有其屋”内涵的正确理解。公共租赁住房的产权仍然归地方政府所有，政府新建保障性住房能够源源不断地提高其供应保障性住房的能力。公共租赁住房产权归政府所有，不涉及建设经济适用住房时免土地出让金、交易经济适用住房时又补缴相关税费等问题，从而减少了制度的运行成本；公共租赁住房的产权归地方政府所有，“只要运作得当，政府建设公共租赁房不会成为经济负担，反而会成为一笔优质资产”（黄奇帆，2010）。从这一角度分析，以公共租赁房为核心不仅考虑了地方政府的利益，而且能够提高其供应保障性住房的积极性。