我国城乡一体化进程 我国“城乡一体化”发展进程中的三个基本问题研究

　　十七大报告首次提出“城乡经济社会发展一体化”的发展新思路；十七届三中全会对“城乡一体化”发展进行了系统的阐述。发展“城乡一体化”的基本路径是城乡各领域的全面互动和对接，涵盖了政治、经济、文化和社会管理等各个方面，是一个整体布局、协调发展的动态过程。其中，户籍制度、农村现代化教育以及以“乡村公路网建设”为重点的基础设施建设无疑是这一过程中三个最具基础性、先导性、带动性的关键问题。
　　“城乡一体化”发展的内涵与路径
　　最早表达城乡经济社会协调发展理念使用的是党的十六大报告中提出的“统筹城乡经济社会发展”的概念。党的十七届三中全会在此基础上形成了“城乡一体化”发展的系统理论，并对“城乡一体化”发展作了具体部署。
　　目前，对于“城乡一体化”发展的讨论在学界存在不同的声音，本文笔者比较认同尹焕三在《“城乡一体化”发展的政策取向与路径选择》一文中的观点。即“城乡一体化”发展，是指把城市和乡村的发展进行统一考虑、统一安排、统筹协调、和谐发展，也就是通过城乡互动、城乡互补、城乡互惠、城乡互利、城乡渗透、城乡对接来实现城乡协调发展。其基本特征是：城乡二元体制基本消除、城乡公共资源配置基本均衡、生产要素实现平等双向流动、城乡经济社会交叉融合发展、城乡差距逐步缩小的发展过程。
　　由此可以看出，城乡一体化发展，其实质上是一个发展的过程，即在生产要素、体制政策、公共资源在城乡之间的合理配置与均衡发展。在过程中更要侧重于农村的现代化，城乡发展的全面对接和城乡发展的一体化。基本要求是要“建立促进城乡经济社会发展一体化制度”，“尽快在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得突破，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合”。
　　需要强调的是，“城乡一体化”发展的基本路径是城乡各领域的全面互动和对接，在宏观层面上主要指城乡政策的调整完善，构建城乡统一政策体制框架；在微观层面主要是城乡各业之间的沟通和交流，实现城乡双方的互惠、互利、互补和共赢。
　　本文主要结合目前我国各级政府在推进城乡一体化发展实践中的经验和面临的问题。重点研究分析户籍制度改革、农村现代化教育以及以“乡村公路网建设”为重点的基础设施建设等最基本的问题。因为这些基本问题的有效解决是我国城乡一体化发展战略目标实现的关键。
　　我国“城乡一体化”发展进程中的三个基本问题分析
　　1.取消现行的户籍制度：实现城乡居民的身份再认同
　　众所周知，建国以来实行的城乡分割的二元户籍制度，形成了我国典型二元社会，即城和乡。这在政治管理上表现为农业户口和非农业户口的区分，在经济上形成工业与农业的明显区别。总的来看，这种差异化的城乡分割的二元户籍制度对建国初期特定历史阶段发展和恢复国民经济产生过积极意义；但是也需要看到，改革开放后的这一时期，这一制度却对我国社会管理、居民特别是广大农村居民的生产、生活产生的不利影响。
　　随着改革开放的逐步推进，这种城乡分割的二元户籍制度的弊端日益显露和突出，因此而造成的城乡之间公共资源分配、社会福利、权利和待遇等方面的差别不断拉大，工农业之间的发展不平衡不断加深，城乡和工农社会阶层之间的社会排斥甚至歧视、流动人口和农村劳动力在就业政策上的保障缺失、农业户口居民的身份认同问题等不和谐日益加剧。
　　打破原有的二元户籍制度、破除城乡二元结构，并通过政策调整、制度改革，逐步消除传统城乡二元户籍体制带来的不平等，实现“城乡一体化”发展不仅是市场经济发展的必然趋势和内在要求，也是社会发展规律的客观要求。
　　在制度层面的考量中，户籍制度无疑是重中之重，也是首当其冲的关键突破口。全国人大十一届三次会议明确要求“推进户籍制度改革”， 表明户籍制度改革已被提上国家发展的重要议事日程。目前，关于户籍制度改革的讨论及实践，基本上是围绕如何让有能力的农村人口加入城市户口展开的，较少涉及城乡二元户籍的实质改变。无疑是在一定程度上维持传统户籍制度造成的事实上的不平等，这种“改革”结果无助于问题的解决。
　　笔者认为，户籍制度的改革必须以有助于“城乡一体化”发展为原则和衡量的标准。实现一元化户籍制度，在政策上取消农业户口与非农业户口，统一为居民户口，淡化户口观念，切断社会待遇与户籍之间的内在联系。从根本上破除二元社会结构对农村人口的权利限制，在制度层面强化城乡居民的公民意识，实现居民的身份认同。这对最终实现城乡均衡平等、一体化发展更具现实意义。
　　2. 农村教育现代化：建立一体化导向的人才培养模式
　　与户籍制度改革密切相关的另一个方面则是农村教育的现代化。我国社会的二元结构导致城市、农村的二元价值对立，城市阶层掌握着教育的决策权和话语权。作为现代化的核心，城市是社会的主宰，自然也就成为教育思考与决策的背景。这使得我们的教育政策价值是“城市中心”的，伴随而来的是教育政策的“城市取向”。城市阶层在教育政策的选择和教育利益分配等方面占据了主导地位，并以政治措施和政策文本来巩固其“城市中心”的教育政策价值取向。农村教育不自觉中沦为城市教育的附庸，农村教育成了面向城市、为城市培养人才的教育——上学就是考大学、进城。从某种角度看，这种政策价值的直接后果就是，农村学子在与城市学子对资源的不平等竞争中注定要付出更大的努力和代价。
　　这种教育导向不仅无助于农村教育的现代化，同时也使城乡一体化发展战略面临挑战，其中的问题值得我们深思。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确提出，我国要到2020年基本实现教育现代化。需要指出的是，我国教育的现代化不应该是偏废或者倚重于城市、农村任何一方，而是要在统筹城乡的基础上重点加强农村的教育现代化。在推进农村教育现代化的过程中，应当考虑城乡一体化发展的整体部署，立足于地方特色，建立一体化导向的人才培养模式，寻求农村教育现代化的路径创新。
　　在具体的实施过程中，必须加强对农村、特别是贫困地区教育的重点扶持，这种扶持可以是多种途径。如可以尝试设立国家中小学助学金制度，扶持农村家庭经济困难的学生接受义务教育；整合和合理布局当地城乡间有限的教育资源，消除城乡间过于悬殊的教育差距；通过鼓励城乡教育机构互助，以城带乡的帮扶模式；建立农村教育信息的反馈与沟通渠道，使其在涉及教育革新和政策制定中能表达他们的声音和需求等等。通过一些行之有效的方法，实现城乡教育现代化的对接、互动与协调发展，从而为城乡一体化发展奠定坚实基础。
　　3. 城乡公路网建设：服务城乡经济互动与对接
　　以“城乡公路网建设”为重点的基础设施建设是实现生产要素等双向流通、城乡经济社会交叉融合发展、城乡差距逐步缩小的基础保障。也是在微观层面上实现城乡各行业之间的沟通和交流，实现城乡经济共同发展的保障。
　　众所周知，公路交通是农村经济社会活动和农民生产生活不可或缺的基础设施，是农村繁荣、农业进步和农民发展最基本的公共产品，是城乡统筹协调发展的重要钮带，在城乡一体化发展中具有基础性、先导性、带动性的作用。
　　建设城乡公路网，是将城与乡、乡与乡通过公路网连接起来，一方面方便城乡居民间的出行与交流，另一方面也是最根本的，即将城乡间的资源、生产要素、经济发展通过便利的城乡公路网与市场化需求连接起来。通过市场的基础性作用推动农村经济的商品化发展，在带动农村经济发展，改善农村居民生活水平的同时。也强化了城乡之间的联系，增进了城乡之间的互动，使得城乡一体化发展有了现实保障。
　　总之，发展“城乡一体化”的基本路径是城乡各领域的全面互动和对接，一方面，需要体制政策城乡的统一化；另一方面，也需要生产要素城乡之间配置的科学化和社会公共资源城乡之间的分配合理化。无疑，户籍制度改革，农村教育现代化和以“城乡公路网建设”为重点的基础设施建设成为城乡一体化发展中最基本和最基础的突破口，是形成城乡经济社会发展一体化新格局的关键。
　　(作者单位：兰州大学 哲学社会学院)