城乡居民最低生活标准_深圳经济特区城乡居民最低生活

深圳经济特区城乡居民最低生活

保障制度探析

黄 菁

2ОО1年4月定稿

目 录

前言 （1）

一、最低生活保障制度的内涵及其历史沿革 （2）

（一）最低生活保障制度的界定 （2）

（二）最低生活保障制度的历史沿革 （3）

（三）最低生活保障制度的功能 （4）

二、建立深圳城乡居民最低生活保障制度势在必行 （5）

（一）深圳的贫困问题及其产生原因 （5）

（二）深圳原有社会救济制度的不足 （7）

（三）建立城乡居民最低生活保障制度是深圳经济可持续发展的需要 （8）

三、深圳现行城乡居民最低生活保障制度存在的问题 （8）

（一）深圳现行城乡居民最低生活保障制度存在问题的现状 （9）

（二）存在问题的症结分析 （10）

四、完善深圳经济特区城乡居民最低生活保障制度的思考 （12）

（一）深圳城乡居民最低生活保障制度制度框架之探讨 （12）

（二）完善深圳城乡居民最低生活保障制度的一些设想 （17）

深圳经济特区城乡居民最低生活

保障制度探析

黄 菁

前 言

经济体制改革的不断深入和市场经济的迅速发展，使我国政治、经济、社会等各个领域都发生了重大变化。特别是二十世纪的最后5年，我国进入了一个经济体制改革“深层次攻坚”的关键时刻。如果说，80年代的改革主要是破除旧体制，那么，在1992年确定了建立社会主义市场经济的明确目标以后，经过一年多的准备，到1994年，中国的经济体制改革便以整体推进的态势开始着手建立新体制：在财税、金融、投资、外贸、外汇等方面出台了一系列改革措施并取得了初步成功，建立现代企业制度的试点也逐步推广。但是，改革力度的加大也引发了一连串的经济、社会问题：其一是连续三年物价持续攀升；其二是国有大中型企业陷入困境；其三是城镇失业人口增加。同时，社会保障体制的不健全、不完善使上述经济、社会问题的不良后果加剧。尤其是在整个社会保障体制中起“保底”作用的社会救助制度的不足，使一部分低收入家庭难以维持生计。所以，在我国，社会保障制度改革的当务之急是必须立即建立一个普遍的社会救助制度，亦即最低生活保障制度，以帮助这部分已经陷入贫困境地的个人、家庭和社会群体摆脱困境，否则，必然会影响改革进程和引起社会动荡。朱镕基总理在1999年5月召开的国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作会议上明确提出：“国有企业下岗职工基本生活保障制度、失业养老保险制度、城镇居民最低生活保障制度，构成三条保障线，成为现阶段有中国特色的社会保障体系的重要组成部分。”有关专家指出，目前社会保障“三条线”中的“城镇居民最低生活保障制度”将是我国未来社会保障的长远之计，并希求通过此项制度的逐步成熟规范，使之成为我国整个社会保障远景体系的主体。它将与养老、医疗、失业、工伤以及生育等社会保险体系相结合，共同构筑起有中国特色的社会保障体系远景框架。深

圳城乡居民最低生活保障制度面临的正是一个不断完善的过程，而深圳经济特区作为建立完善社会主义市场经济的“试验场”，探析其城乡居民最低生活保障制度则具有示范作用和现实意义。

一、最低生活保障制度的内涵及其历史沿革

（一）最低生活保障线的界定

最低生活保障线的界定源于对贫困问题的研究。贫困，本是一个模糊的概念，它不具备确定性。同时，它又是一个过程，它随时间和空间以及人们的思想观念的变化而变化，但纵观人类发展史，人类的历史从未能摆脱贫困。因此，贫困问题很早就引起了专家学者的注意，若从英国的布思和朗特里的早期著作算起，迄今已有100年历史了，他们可谓世界上从社会保障和社会救助的角度去研究贫困问题的先驱。当今各国都十分重视对贫困问题的研究，出现了对贫困的不同界定。中国的研究者将国外的权威定义与中国的实际情况相结合，也提出了自己的看法，其中有代表性的是国家统计局的《中国城镇居民贫困问题研究》课题组和《中国农村贫困标准》课题组的界定，即“贫困一般是指物质生活困难，即一个人或一个家庭的生活水平达不到一种社会可接受的最低标准，他们缺乏某些必要的生活资料和服务，生活处于困难境地。”他们认为，贫困可以分为绝对贫困和相对贫困，“绝对贫困者是指在一定的社会生产方式和生活方式下，个人和家庭依靠劳动所得和其他合法收入不能维持其基本的生存需要，生活不得温饱，劳动力再生产难于维持，这样的个人（或家庭）称之为贫困人口（或家庭）”。“相对贫困是指相比较而言的贫困。即生活水平最低的那一部分人（如占人口的5%）为处于相对贫困的人口；有的机构和组织，曾将收入只及（或少于）总体收入的1/3的社会成员视为相对贫困人口。” 贫困线，亦称最低生活保障线，是指为度量贫困而制定的针对最起码的生存条件或者相对社会中等生活水平的差距所作的定量化的界定。在一般意义上，最低生活保障线与贫困线是可以通用的。但是严格说起来，它们之间还是有区别的：贫困线应该是一种客观存在的社会现实，而最低生活保障线却是一种人为制定的社会政策。

本文所要研究的最低生活保障制度是和最低生活保障线紧密相连的，它指的是目前世界上绝大多数市场经济国家普遍实行的以保障全体公民基本生存权利为目标的社会救助制度。它的通常的作法是：根据维持最起

码的生活需求的标准设立一条最低生活保障线，每一个公民当其收入水平低于最低生活保障线而生活发生困难时，有权利得到国家和社会按照明文公布的法定程序和标准提供的现金和实物救助。我国的最低生活保障制度是政府对贫困人口按最低生活保障标准进行差额救助的新型社会救助制度。它的建立，不但标志着我国社会救助制度发展的新水平，而且标志着我国社会主义市场经济正在走向成熟和完善。

（二）最低生活保障制度的历史沿革

社会救助或最低生活保障制度是世界上最古老的社会保障制度，它起源于在原始社会末期出现的出于人类恻隐之心或宗教信仰而对贫困者施以援助的慈善事业，如我国的孔子在《论语》中就宣称人是通过“仁”这种表示爱心的方式来相互约束的社会的人。“仁”通常表现为全心全意地帮助穷人。但真正开现代社会救助制度之先河的，是16世纪才在欧洲出现的国家济贫制度，即由国家通过立法，直接出面接管或兴办慈善事业，救济贫民。当时，工业革命引发的激烈的社会变迁，使原来由教会或私人兴办的慈善事业无法解决层出不穷的社会问题，因而国家不得不将救济贫民视为己任。20世纪初，以“自助助人”为旗帜的社会工作在欧美各工业化国家已成气候，它作为一门专业和学科以及社会工作者作为一项职业都已为社会所普遍认可。社会工作者针对“济贫”这一类代表旧的伦理思想的旧概念，提出了“公共救助”这一新概念，后来又逐渐衍生出“社会救助”一词，使济贫事业发生了质的变化。而在我国，起步要晚得多，最低生活保障制度这样一种在发达资本主义国家老早就普遍建立起来的“最具有社会主义色彩”的社会福利制度，在我们这个社会主义国家里却长期付之阙如，一直沿用的是自50－60年代形成的与计划经济体制相配套的城市社会救济制度，这一制度与当前我国处于向市场经济转轨并引起激烈社会变迁的现状形成巨大裂痕，改革原有的社会救助制度成了中国社会保障的当务之急。因此，20世纪90年代初，我国开始考虑对这张最低标准的安全网进行重新设计、重新安装，以使其能够真正对每一个社会成员的生活水平起到“保底”作用。这项改革始于上海，1993年6月1日，上海市率先建立了城市居民最低生活保障制度，拉开了城市社会救济制度改革的序幕。1994年召开的第十次全国民政会议提出了“对城市社会救济对象逐步实行按当地最低生活保障线标准进行救济”的改革目标后，形势

发展更快，在不到两年的时间里，在我国东部沿海地区又有厦门、青岛、大连、福州、无锡、广州等大中城市相继建立了城市居民最低生活保障制度。1996年3月17日，第8届全国人大4次会议批准的“九五”计划和2010年远景目标纲要也提出要求“建立城市最低生活保障制度”。到1996年底，全国已有101个城市建立了这项制度。1997年9月，国务院下发《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，并提出了完成这项任务的时间——1999年度。至1999年9月底，全国667个城市和1638个有建制镇的县（人民政府所在镇）全部建立了城市居民最低生活保障制度，提前实现了国务院提出的1999年底前在全国所有城市和县人民政府所在镇普遍建立制度的工作目标。全国已有保障对象617万人。1999年10月，中华人民共和国《城市居民最低生活保障条例》公布实行。1994—1999年，我国的城市居民最低生活保障制度从点到面，正逐步走向规范化、法制化。但这一制度作为一种新事物和社会稳定机制，面临的还将是一个不断深化改革的历程。

（三）最低生活保障制度的功能

最低生活保障制度是最能体现社会保障主要功能的一种新型的社会制度，主要有3方面的功能：一是可以依法维护和保障人民群众的基本生活权益。人类的需要有生存、发展、享受等不同层次，而首要的是生存需要。人类的生存需要以获取物质生活资料，维持劳动力再生产以至繁衍后代为主要内容，如果人类因自然或社会因素失去这些主要内容，那么在基本生活得不到保障的情况下，就根本没有人权可言，也更谈不上发展和更高层次的需要了。最低生活保障制度提供经济上最低层次的社会救济，它保障了人民群众的基本生活权益，堪称社会保障制度中的最后一道安全网。我国宪法第四十五条明确规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”最低生活保障制度这种安全网的功能是社会保障体系中其他制度所无法取代的，在西方，曾有人预言，随着经济的发展和就业率的普遍提高，社会救助将会被社会保险完全替代，但这种观点很快就被证明是错误的，因为就人们的保障需求而言，社会保险毕竟有许多它鞭长莫及的边缘区域，在这些地方它的长处恰恰成了短处。譬如，一个人如果终身无劳动能力，那么他就不可能参加社会保险；又如，在养老保险计划开始实施时，总有那

么一部分人已经或者即将进入老龄阶段，已经无法达到最低的投保年限；还有，由于通货膨胀的影响，可能有部分人光靠保险津贴仍不敷家用。诸如此类的问题，只有靠社会救助制度来解决。因此，综观社会保障发展史，即使在西方发达国家，社会救助一直在整个社会保障体制中起着“保底”的作用。在当今社会，市场经济国家（无论是老的“欧美模式”，还是新崛起的“东亚模式”）都有一个普遍的社会救助制度，它象一张张在最低生活标准线上的安全网，确保每一个社会成员在因为各种主观的或客观的原因造成生计断绝时，不至于陷入无助的困境；二是可以促进社会的稳定，发挥其社会“减震器”的作用。改革、发展、稳定是我们当前全党和全国工作的大局。最低生活保障制度的对象是生活在贫困线以下，靠自身不足以维持基本生活的群众，通过解决这部分最困难的人的基本生活，有利于缓解社会分配不公的矛盾，有效地消弭人际关系的经济利益冲突，消除和减少社会动乱和不安定因素，从而维护社会的稳定；三是可以促进市场经济发展。当前我国改革开放和发展经济的首要目标，是建立和完善社会主义市场经济体系。最低生活保障资金来源于各级地方的财政税收，通过救济低收入的贫困居民，调节了社会各阶层和社会成员之间的分配关系，实现了国民收入的再分配。一方面，最低生活保障制度这种完善社会分配体制的作用，其本身就是社会主义市场经济体系中的一项重要内容。另一方面，这种调节有利于克服社会分配不公和缩小贫富差距，同时还起到了增加社会需求、刺激经济增长的作用。

二、建立深圳城乡居民最低生活保障制度势在必行

（一）深圳的贫困问题及其产生原因

1、贫困的现状

深圳是我国最早设立的四个经济特区之一，一系列改革开放的优惠政策，使深圳经济特区经济快速健康发展，综合经济实力跻身我国大中城市前列，创造了举世瞩目的奇迹。相对而言，深圳比较富裕，但并不是说深圳就没有贫困人口。以1996年为例，深圳市户籍人口为95.7万人，26.1万户，而全市符合最低生活保障标准的贫困人口为5590人，1687户，占户籍人口总数的0.58%。换而言之，深圳市约有0.6%的城乡居民生活仍处于贫困状态。这些人员的结构是：城镇居民290户880人、企事业职工969户3421人、农转居66户108人、农村居民362户1181人[1]。分布状况见

表1[2]。

根据表中资料分析，深圳市的贫困人口在特区内外和人员结构分布上都不平衡，特区外宝安和龙岗两区的贫困人口比特区内的3个区超出1倍多，而企事业单位的贫困职工占全市贫困人口的50.6%。

表1 深圳市贫困人口的区域分布

罗湖区 福田区 南山区 宝安区 龙岗区 市总工会 总计 户数 83 44 178 367 207 808 1687 % 4.9 2.6 10.6 21.8 12.2 47.9 100 人数 259 154 426 1305 618 2828 5590 % 4.6 2.8 7.6 23.3 11.1 50.6 100

2、原因分析

深圳少部分人的贫困，主要来自体制性、社会性和自然性等方面的原因。在此，体制性的原因是指由我国处于从传统的计划经济体制向新的社会主义市场经济体制转型时期，新旧体制的转换以及社会主义市场经济体制尚未完善之因引发的负面影响；社会性是指因政府行为和社会发育不充分等原因拉开的收入差距；自然性是指由家庭劳动力素质的差异引起的贫困，包括劳动者身体的健康状况、成就欲高低、文化水平高低、职业技能强弱等方面。其具体表现在：

（1）在从计划经济向市场经济转型的过程中，有不少国营和集体企业在转换经营机制时遇到了困难，由于种种主观的客观的原因，使他们难于同市场机制接轨，经济效益大大滑坡。同时由于城市经济体制改革的力度增强和企业转换经营机制的不断深入，失业和下岗人员也增多。1994年，各项改革措施出台比较多，对深圳产生较大影响，据保守统计，深圳市1994年失业率达3.22%，失业人员有13.05万人。

（2）物价连续上涨使相当一部分市民，尤其是低收入家庭的生活发生了困难。据深圳市统计局提供的数据：1988年是深圳市改革开放以来物价涨幅最高的一年，城市的商品零售价格涨幅为30.3%，城市居民消费价格涨幅为28.1%，其中与人民生活密切相关的食品类价格涨幅高达33.7%。物价上涨过快成为居民最关注、最迫切希望解决的热点问题。

（3）小平同志的改革开放政策，使一部分人先富起来了，贫富差距

拉大。据深圳市统计局提供的数据，1996年深圳市城镇居民中最高收入的10%居民与最低收入的10%居民相比较，前者的人均收入是后者的5倍。

（4）除以上三个主要原因外，造成深圳市一部分人贫困的因素还有家庭有人长期患病，无法工作或单亲家庭缺少主要劳力。如1995年，深圳华泰公司16户特困户中就有11户家里主要劳动力长期有病。又如外贸集团，在被调查的41户待业职工中有7户是单亲家庭。市一建公司16户困难户中也有7户是由于丈夫病故引起的。

（二）深圳原有社会救济制度的不足

深圳是我国最早的经济特区，市场经济逐步形成，然而与激烈的经济变革、社会变迁和迫切的社会需求形成强烈对照的是，在50—60年代形成的与计划经济体制相配套的城市社会救济制度虽然已经远远不能适应新的形势，但在自80年代以来的社会保障改革中它仍然丝毫没有被触动。这种改革先行与社会保障明显滞后的反差相当突出，具体来说，深圳市原有的社会救济制度至少有以下3个方面的缺陷：

1、救济对象有限。1989年以前，深圳市的救济工作很不规范，对困难户实行的是临时救济。1989年起开始实施定期定量救济，救济工作较为规范，但因条件的限制，救济人数极为有限。以1996年为例，深圳市得到政府定期定量救济的困难户仅有890多人。

2、救济标准过低。我国的救济标准一贯过低，低的每人每月只有50元左右，高的也不过在100元上下，而深圳市的定期定量救济标准每月每人也只在120元左右，这与城市的实际消费水平差距太远。许多救济对象生活极为困难。

3、救济经费不足。救济标准过低的直接原因是救济经费的不足。以实行最低生活保障制度以前的1996年为例，深圳市的救济经费只有12万元左右，这使救济工作陷入困境。

鉴于以上所述的种种原因，在经济、社会激烈变革的今天，深圳市需要救济的人数已大大超过实际得到救济的人数。越来越多的贫困群体和家庭、个人不能得到救助。显然深圳市原有的社会救济制度已不能满足形势发展的需要，若不建立一种新的社会保障制度，为所有的城乡居民最起码的生活条件进行“保底”，那么对深圳经济特区改革大计的严重障碍和对社会稳定的消极影响都是显而易见的。

（三）建立城乡居民最低生活保障制度是深圳经济可持续发展的需要 建立城乡居民最低生活保障制度是深圳经济可持续发展的前提条件。一方面，马克思主义哲学认为：生产力中最活跃的因素是劳动力，劳动力的再生产是社会生产力不断发展的活力。实行最低生活保障，使社会劳动者及其家属获得了稳定的生活保障，就能够身心健康地生活，也就保护了劳动者的生产能力。一些失业者和生活困难者得到保障，使这部分劳动者的劳动能力又获得保护。这样，劳动力的再生产得以正常运行，从而为社会生产力的发展提供了活力。另一方面，从社会发展的合力来说，若人们在利益关系上能够协调发展，他们的社会活动就会形成一种趋向一致的的合力，就能推动社会向前发展。最低生活保障制度通过实行社会收入的再分配，既缩小了社会成员因自然和社会等原因造成的收入生活水平方面的差距，又使社会的利益关系得到了协调发展，减弱了人们的经济利益冲突，不仅维护了社会的稳定，而且起到推进社会发展的作用。反之，过多劳动者的不公平感会挫伤他们的劳动积极性，影响社会稳定，影响生产力发展，必将成为经济和社会进步的严重障碍。深圳正处于经济体制改革的关键时刻，20年改革开放的实践证明，深圳经济的高速发展，稳定是前提条件，没有稳定，社会动荡不安，既无法进行改革，也不能正常发展经济，可以说，最低生活保障制度的发展在一定程度上决定着整个改革事业的发展进程，是促进或拖后深圳经济发展进程的一个决定性因素。因此，深圳城乡居民最低生活保障制度的建立，是迫切的，也是必要的，深圳实施最低生活保障制度3年多以来的实践也证明了这一点。深圳自1997年建立最低生活保障制度以来至2000年12月，共为4466个家庭10955人次发放最低生活救济金1275万元，保障了全市困难群体的基本生活，起到维持社会稳定的作用，为深圳经济特区改革及经济的深入持续发展提供了条件。

三、深圳现行城乡居民最低生活保障制度存在的问题

（一）深圳现行城乡居民最低生活保障制度存在问题的现状

深圳在城市和农村一步到位实施最低生活保障制度，有其示范作用，但在实施过程中还存在一些问题，具体现状表现在：

1、最低生活保障对象遗漏

当前，由于下岗职工基本生活保障和失业保险不能完全落实，使城乡居民最低生活保障与前两条保障线的衔接出现困难。一方面，有些下岗职

工基本生活保障经费由企业和社会承担的部分无法落实。按规定，下岗职工进入再就业服务中心后，由中心发放基本生活费并代缴社会保险金。但部分下岗职工不愿意丢掉铁饭碗而拒绝签约进中心，既无法享受下岗职工基本生活保障，也无法顺利进入失业保险和最低生活保障，成为游离于“三条保障线”之外的群体。另一方面，部分失业人员由于没有及时办理失业手续，不能足额领取失业救济金，也给实施最低生活保障带来困难。

2、最低生活保障金的发放操作上存在困难

深圳市颁布的城乡居民最低生活保障暂行办法，是按国务院要求，规定保障范围为“具有深圳市户籍户口的城乡居民，家庭月人均收入低于最低生活保障线标准的困难户”。但在实施中，由于制度的可操作性及家庭收入测定的科学性还不完善，使保障面的确定不规范。

一是下岗职工家庭中不动产、高档消费品应达到多少数额，才给予保障或不保障，缺乏一个原则上的比例或指导意见，不便于操作。如有的职工虽是暂时下岗，但家里所有电器齐全，有的白天开空调，电费每月300－400元，有的住房装修比较高档，对这类情况没有统一的标准。

二是把在一定年龄段、有劳动能力而未就业的困难人口排除在最低生活保障之外，缺乏法规依据。

3、具体操作部门对实施最低生活保障还不完全适应

民政部门主管深圳城乡居民最低生活保障工作，面临从传统救济向新型救济制度的转变，工作范围也面临着从农村为主到城乡并重的转变。对此，在救济观念、工作手段、管理方式等方面还存在着一些不适应的现象，表现在：

一是认识和观念不适应。一部分从事社会救济的工作人员，对传统救济向新型救济制度转变认识不足，仍然认为民政部门主要的救济对象不变，把最低生活保障制度看成是民政部门对原有定期定量救济对象实行救济的一种延续，而不是真正面向全体居民的保障制度，因而工作力度不大，影响了实施最低生活保障的进度和应有的保障面，造成了工作被动。 二是工作手段和管理水平不适应。在按最低生活保障线标准进行规范救济时，没有注意保持和发扬传统社会救济制度中采用多种形式、分类救济贫民的长处，把现金救济、实物救济、服务救济有效结合起来。在工作范围扩大后，民政部门还没有充分利用行政手段、舆论手段、法制手段来

协调和推动工作，在同政府和有关部门，尤其是同企业和社会接触时还缺少工作经验和主动性。

（二）存在问题的症结分析

深圳市现行的最低生活保障制度之所以存在以上问题，其症结主要有5个方面：

1、家庭收入核算欠缺系统的科学的方法

由于保障金是差额救助，保障那些低于最低生活保障线的居民。因此，家庭收入核算十分重要，这是一项技术性非常强的工作，国际上有很多专门研究收入测试方法的专家，形成了一套非常系统和科学的调查方法，而在这方面，深圳乃至全国都存在很大差距。深圳尤为困难的是，作为一个移民城市，邻里之间不像传统社区，“老死不相往来”说得过分，可居住数年不知主人的却大有人在。何况街道管理上万人口的大区域，民政助理员就1人，全部逐户上门核实工作量大，人力不足，正因欠缺一套科学可行的家庭收入核算方法，因此，普遍反映居民家庭收入情况复杂，难于准确掌握。《暂行办法》规定的救济对象家庭收入范围有6项：工资收入，集体分配收入，无业人员的劳动所得收入，存款利息、投资分红、副业收入，亲戚捐助收入，保险费赡养抚养费收入，在以上6项收入中，除工资收入好掌握外，其他收入很难掌握，入户了解也只能看见家庭的表面现象。因此，据调查表明，在申请领取保障金的人中，虚报收入的人员估计要占领保障金人数的1／3甚至更多，症结在于对家庭收入没有一套科学的核算方

法。它成为深圳市城乡居民最低生活保障制度走向成熟的一大障碍。

2、“三条保障线”衔接工作出现困难

深圳市的最低生活保障之所以出现保障对象的遗漏，问题在于“三条保障线”没有完全有机地衔接起来。1999年1月12－13日，国务院在北京召开了国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作会议。朱镕基总理在会上特别强调，要“确保国有企业下岗职工基本生活，确保企业离退休人员养老金按时足额发放”。然而，在现实生活中，由于部分企业不能及时足额落实职工的基本生活费或离退休费，又不出具相关证明材料，使民政部门无法履行必要手续对其实施保障，从而出现了部分职工虽生活困难但却未能得到最低生活保障。此外，把凡属达到就业年龄的健康人员，无论其就业与否，一律视为已领取最低工资或基本生活费，这也把部分就业无

门、生活困难的人员排斥在最低生活保障之外。

3、具体措施不够规范

《深圳市城乡居民最低生活保障暂行办法》（以下简称《暂行办法》）。对超计划生育的贫困户、购房入户的贫困户、家庭中虽无就业人员但实际生活明显高于当地最低生活水平的申请户能否享受最低生活保障待遇没有明确的规定。因此，基层在实际工作中执行的标准不一。对隐瞒收入、虚报收入骗取保障金的人如何处理，《暂行办法》中只规定“视情节予以严肃处理”，根本无法操作，严肃处理，怎么处理，谁来处理是一纸空文，因此，解决问题的根本是尽快出台《实施办法》，明确规定以下情形不予以发放最低生活保障金：一是家庭无从业人员，但有资金来源渠道的，如炒股、亲戚救助、打工能维持最低生活水平的；二是家庭拥有非生活必需的高档消费品，如移动电话、金银首饰或存款、有价证券；三是购买商品房的；四是违反计生政策造成家庭困难的；五是劳动年龄内有劳动能力，经有关部门介绍推荐，无正当理由不就业或劳动的。届时，深圳市的最低生活保障工作将更加规范。

4、主管部门的观念及职能转变滞后

深圳市最低生活保障的对象是深圳常住户籍人员（包括农村户口）。从近3年的数据研究可见，保障对象的结构明显区别于传统的社会救济。以2000年为例（见表2），在最低生活保障对象中，原民政对象只占总数的16.6%，而在职、下岗、失业人员及其他生活困难人员占了83.4%。这说明：第一，最低生活保障制度的实施彻底改变了以“三无”人员为救助重点的传统社会救助格局。第二，在市场经济大潮下，用社会政策来维护社会公平应该成为民政部门的重要职能之一。而实际上，民政部门在这方面观念的转变和职能的转变还相对滞后。

表2 2000年深圳市贫困人口的构成

在职 下岗 失业 原民政 其他困难 总计

人员 人员 人员 对象 人员

人数 48 121 429 573 2271 3442 % 1.4 3.5 12.5 16.6 66 100

5、社会发育程度低

深圳虽然已经进行了20年的改革，社会主义市场经济的基本框架可以说是已见雏形，但现在仍然处在经济体制的转型时期，与香港及发达国家相比,社会发育程度偏低，造成最低生活保障制度在法制、管理、实施、监督方面不够完善，专业化程度和管理水平仍较低。而其完善及提高又非一日之功，只有随着社会的逐步发展而日臻成熟。

四、完善深圳经济特区城乡居民最低生活保障制度的思考

（一）深圳城乡居民最低生活保障制度制度框架之探讨

1、完善最低生活保障制度应遵循的基本原则

深圳市城乡居民最低生活保障制度的完善应以以下7项基本原则作为其支撑点：

（1）与社会主义市场经济相适应的原则

市场经济的活力在于实行公平的竞争，有竞争就有成功与失败。所以，在市场经济条件下，企业破产、工人失业、经济波动、物价上涨都是正常现象。尤其是在我国从计划经济向市场经济转轨的变革时期，上述负面的社会现象几乎是不可避免的。为了给在激烈的社会竞争中遭受失败的人，以及部分丧失了劳动能力的人“保底”，最低生活保障制度应针对上述社会问题，向全市所有的市民提供能够维持最起码的生活水准的经济援助，从而调节贫富差距，缓和社会矛盾，确保社会稳定，使改革、开放和经济建设得以顺利进行。

（2）与社会保障制度相配套的原则

现代社会保障制度的目标之一是维护社会稳定。这对邓小平同志一手创立的深圳经济特区来说尤为实际和重要。为了实现这一目标，现代社会保障制度被设计成复合结构，而非单一结构。从理论上说，整个社会保障制度是由三个层次组成的：社会福利、社会保险和社会救助，这就象张在最低生活保障线上的三张安全网，最上面的是社会福利，其次是社会保险，社会救助则是最底下的一层。如果不重视这一“保底”的层次，有许多因为各种原因在社会福利和社会保险层次中漏出的人就有可能陷入贫困的泥淖而难以自拨，这将影响社会稳定。从另一方面来说，社会救助和社会福利、社会保险又是密切相关的，它们必须相辅相成。如果上两个层次漏洞太大，社会救助将不堪重负。

（3）全体公民普遍适用的原则

在最低生活保障制度面前，全体公民应是一律平等的，它只问公民现时的生活水准是否已经跌落到最低生活保障标准之下，而不问其是什么原因。所以，它所起的“保底”作用应该是普遍适用的。一个家庭经过家庭经济调查被认定的确生活水准已经低于最低生活保障线，他就应该得到政府或社会的经济援助。支持这项原则的背后的理念是：一是在现代社会中，人们陷入贫困的根本原因是社会的，而不是个人的，因此，社会以及作为社会管理者的政府有责任帮助穷人；二是在当代社会激烈的社会竞争中，每一个人都有可能遭遇失败，所以每一个公民实际上都是潜在的社会救助对象。

（4）兼顾公平和效率的原则

改革开放以来，深圳调整了自己的社会经济目标，把提高经济效率放到优先的地位，同时兼顾“公平”问题。并将它和“效率”有机地统一起来，即将“按劳分配”和“共同富裕”统一起来，将国家利益、社会利益和个人利益调整到一个适度的点上。概括而言，就是在勤劳致富的前提下，社会政策的基本原则是“上不封顶下保底”。最低生活保障制度所起的作用应该就是实现“保底”和社会承诺，从而体现社会公平。

（5）满足最低生活需求的原则

最低生活保障制度的目标就是保证满足最低生活需求。尤其就当前中国的国情而言，最低生活保障制度的目标必须是也只能是着眼于“保底”。它要对付的是现实存在的贫困现象，使已经陷入贫困的那一部分社会成员能够休养生息，继而重新参与社会竞争，通过努力工作来摆脱贫困。同时，最低生活保障制度的目标只能是“保底”，它也要防止对它的依赖，防止不劳而获的思想滋生和蔓延，防止有人躺在“救助”上睡大觉。

（6）政府主导、社会为辅的原则

在市场经济条件下，政府要转变职能，其最重要的职能之一就是用社会政策来维护社会公平。因此，实行最低生活保障制度是政府义不容辞的社会责任。企业和社区以及各种社团的救助行动，只能作为辅助和必要补充。

（7）依法救助、保障权利的原则

上述各点最终应以制定社会救助法规的方式加以最终的确认。消灭贫

困是一项长期而又艰巨的任务，深圳经济特区是全国改革的试验场，城乡居民最低生活保障制度的权威性和连续性只有进行社会救助立法才能从根本上得到保证，《深圳市城乡居民最低生活保障制度实施办法》的出台迫在眉睫。

2、最低生活保障制度的负担方式

据了解，目前全国最低生活保障制度在经费负担方面主要有两种方式：一是完全由市、区两级财政负担；二是由市、区两级财政与机关企事业单位分担，即“谁家的孩子谁抱走”。深圳城乡居民最低生活保障制度实施之初在经费的负担上采取的是第二种方式。我认为，作为这项制度的完善，最低生活保障制度的经费不应由企事业单位分担，当国家财政条件一旦允许，应逐步向第一种方式过渡。原因有两方面：其一，政府负担体现了政府行为对市场缺陷的弥补。我国是经济体制转轨中的发展中国家，市场发育不足。因此，政府应承担起弥补市场发育不全所带来的缺陷和问题的责任，发挥市场经济发展的“第二只手”的作用。其二，政府负担体现了政府财政税收“取之于民，用之民于”的宗旨。基于“政府是纳税人的管家”，是市场运作的保障者、社会协调者这种理念，如果我国政府的财政状况允许，在建立城乡居民最低生活保障制度时应一步到位。不然，要企业负担一部分救助经费无疑是与减轻企业负担的思想相违背的。而且目前造成企业职工生活困难的一个主要原因正是企业经济效益上不去，因而发不出或少发工资，所以，又要这些企业去执行最低生活保障制度无疑是一个悖论。

3、最低生活保障制度的结构和救助方式

深圳经济特区原有的社会救济制度的结构同全国一样，分成两大块：定期定量救济和临时救济。定期定量救济是“人头费”，漏洞相对少一点。问题在于受到财政包干体制的限制，经费增加极为困难，因此，各地都有许多应该得到定期定量救济的人事实上得不到的情况发生。临时救济这一块所起的一个作用虽然能弥补上述的缺陷，但标准更低。除此之外，临时救济经费的使用的随意性就大了；它的另一个作用实际上是应付或打发那些来基层民政局上访要钱纠缠不休的人。

因此，新的最低生活保障制度应该是对原有的制度结构进行改革。一方面，可基本上采取有着严格的法定审核程序的“人头费”方式，并且每一

个个案都立案并建档立卡；另一方面，可参照国外社会救助的制度结构，分为“基本生活救助金”、“特别需要救助金”和“酌情发放的救助金”三个部分：

（1）“基本生活救助金”是满足生存需求的部分。按照深圳市的情况，救助程度亦即前文所述的生存线，包括食品、居住和日常杂用，这是每个被批准享受救助的人都可以享受的。

（2）“特别需要救助金”是视需要而给予救助的部分，如医疗、教育、交通以及老人、病人、残疾人所需要的护理费用等。如教育费用，可在每年春秋中小学入学注册时，给予报销基本的学杂费用。

（3）“酌情发放的救助金”主要是指购买比较耐用的家用物品的资金。

在救助方式上，深圳现在采用的是现金救助。国外还常用实物救助来弥补现金救助的不足，如美国就有发放“食品券”的传统。上海在实施最低生活保障制度时，也采取了在救助金额之内，分现金救助和实物救助两部分的办法。实物包括粮食和食油等，从市里的粮食储备和商品储备中平价拨出。这样，贫困户实惠，最基本的食品不致因物价波动而受影响。财政方面实际上也可节约若干。同时，每月或每季分送救助实物还具有宣传上的积极意义。国际及国内的经验，对深圳经济特区完善最低生活保障制度极具借鉴意义。

4、最低生活保障制度与其他社会政策的配套与衔接

因为各种社会现象和社会问题都是相互联系、相互影响的，所以，一项社会政策也不可能孤军奋战而获得成功，制定政策时必须考虑它和其他社会政策的配套与衔接。深圳市的最低生活保障制度的完善当然也不能例外。

（1）最低生活保障制度与其他社会保障制度的配合

如前所述，社会保障制度是由社会福利、社会保险和社会救助三个层次所构成，社会救助是最底下的一张安全网。如果上面的社会保障安全网都有漏洞，漏下的人太多，只靠社会救助一张网就显得独力难支。因此，最低生活保障制度与相关社会保障政策的配套尤为重要。

一是根据《劳动法》制定的最低工资标准就一定要保证所有的企业能切实贯彻。要以企业保证职工最低工资为前提，然后再看职工家庭人均收

入水平是否低于最低生活保障线。

二是老年退休金制度也应该按标准落实。最低生活保障制度同样以保证退休人员的退休金为前提，然后再看它的家庭是否低于最低生活保障线。

三是保证失业人员进行失业登记和获得的保险待遇同样也是实行最低生活保障线制度的前提条件。足额领取失业救济金相当重要。

四是发展社会福利社团和慈善团体，发动国内外的社会捐赠建立救助基金来作为最低生活保障制度的补充。譬如对患重病的救助对象，光靠政府或企业救助可能是难以为继的，他们可以通过向慈善团体求助以发动社会捐款来解决大笔的医药费问题。

综上所述，要是没有上述诸方面的社会保障政策为前提和补充，无疑就会加重政府的财政负担，甚至导致最低生活保障制度难以实施。

（2）为贫困群体提供优惠政策

为贫困群体提供优惠政策，如对他们中有劳动能力者再就业创造条件。发展第三产业，尤其是新兴的社区服务业，尽量为贫困户自力更生创造有利的外部环境，这是减少社会救助经费最好的途径。同时，在教育、住房、医疗、水电等方面，给贫困户减免交费的政策优惠。这样能减少他们的部分开支，从而提高他们的生活水平和生活质量。

（3）发展专业社会工作和社会工作教育

社会工作是一项助人自助的专业和职业。社会工作的发展，意味着有一批拥有现代社会工作理论、方法和技巧的专业人才去做贫困群体的工作，这对稳定社会产生的积极影响是不可低估的。同时，发展社会工作，开展社会福利服务，也有利于开辟就业渠道，尤其是对中年以上的下岗女工来说，做一个福利服务人员是一个较为适合的工作岗位。要发展社会工作，就要发展专业社会工作教育，培养社会工作专业人才，以满足建立最低生活保障制度和其他相配套的社会制度的需求。

（二）完善深圳城乡居民最低生活保障制度的一些设想

1、调整最低生活保障制度的资金来源渠道

关于实施最低生活保障制度的经费来源，建议根据分税制的安排，将个人所得税辟为最低生活保障制度的专门财源或主要财源。个人所得税的目标就是国家的再分配，也称转移支付。从宏观的角度看，在市场经济条

件下，社会群体和个人之间，机会获得的概率大不相同，使没有获得机会的人分享获得机会的人的一部分利润是天公地道的。当然，所分的这一杯羹只能是维持最低生活水平的，所以，国外专家提出“负值所得税”的概念，它最大的优点是从理论上将社会救助与税收制度联系到一起，这对正在逐步进入市场经济轨道的当代中国社会是有积极意义的。根据市场经济国家通行的惯例，个人所得税制度被看作是调节贫富差距、实现社会公平的主要手段。在发达国家，个人所得税约占国家财政收入的30%左右，而主要用于社会保障的公共支出约占国家财政支出的20-30%，从这个意义上说，是个人所得税支持了社会保障的开支。

当前，我国在个人所得税方面还存在许多不合理现象，其主要原因： 从老百姓这方面看，自50年代以来，在批判旧社会的苛捐杂税的同时，我们的宣传往往是新社会老百姓不用交税。在计划经济时代，我们曾经“成功”地做到了这一点。税收的两大主要功能，即满足国家机器运转的需要和调节贫富差距。前者以从生产利润中直接扣除，后者则以平均分配“大锅饭”的形式实现，而与当时相当于“生活费”的个人收入确实无关。这在中国社会中造成了一种思维定式，即老百姓对即使是正常的税收，尤其是个人所得税，存在着一种逆反心理，但是，这种观念无疑与市场经济的规律背道而驰的。

从政府这方面看，似乎从来没有将个人所得税看成是一种稳定的税源，而是抱着一种“外快”心理，能收多少算多少。世界银行的专家们有这么一种说法：成熟的市场经济国家的主要税源是消费税，而发展中国家的主要税源是所得税（当然主要是企业的所得税）。目前，一方面，我国政府财政十分紧张；另一方面，我国的贫富差距越拉越大。参考市场经济国家的个人所得税要占财政收入的30%的比例，我们也应当而且能够将个人所得税辟为一项稳定的税源。可以设想：当个人所得税的经济杠杆和社会调节作用充分发挥之时，也必然是最低生活保障制度大功告成之日。

2、要对城乡居民最低生活保障制度进行拓展

深圳经济特区的城乡居民最低生活保障制度有其独到之处，达到城乡同步。但借鉴其他城市的先进经验，仍有可拓展也必须拓展的空间，如在救济方式上，除按最低生活保障标准对保障对象实行差额救济之外，对一些接近最低生活保障标准的低收入居民和虽然被视为已领取最低工资、基

本生活费、退休费等但实际并未领取的居民，给予实物救助或粮油帮困救助。上海市对贫困居民按赤贫、相对贫困、因大重病等造成贫困等几类，分别采取了不同的救助方式，对赤贫人口，按其家庭人均收入低于最低生活保障标准的差额给予救济，对相对贫困的低收入人口给予实物救助和粮油帮困救助，对大重病等造成贫困的人口，通过基金救助和临时救济等方式给予帮助，各种救济覆盖了全体贫困居民。深圳经济特区城乡居民最低生活保障制度的不断拓展与健全，将为全市人民牢固构筑社会保障体系中的最后一道安全网。

二ОО一年四月定稿

注释：

[1]这些数据根据1996年深圳市民政局及市总工会的调查所得。

[2]企事业单位职工经过市总工会发表对30个单位近3万名职工调查后测算所得。

主要参考文献：

1、唐忠新著《贫富分化的社会学研究》天津人民出版社（1998年8月出版）

2、莫泰基著《香港贫穷与社会保障》中华书局（香港）有限公司（1993年1月出版）

3、张建华主编《解决—中国再度面临的紧要问题》经济日报出版社（2000年8月出版）

4、多吉才让著《新时期中国社会保障体制改革的理论与实践》中共中央党校出版社（1995年5月出版）

5、郑成功著《论中国特色的社会保障道路》武汉大学出版社（1997年8月出版）

6、黄能建编著《社会保障理论与实务》改革出版社（1995年11月出版）

7、岳颂东著《呼唤新的社会保障》中国社会科学出版社（1997年12月出版）

8、陈宗胜著《改革、发展与收入分配》复旦大学出版社（1999年1月出版）

9、温小郑、王进才、王云鹰著《中国社会保障与就业的现状、难点及对策》（《当代经济科学》2000年第5期）

10、张卓元编《中国改革开放经验的经济学思考》经济管理出版社（2000年5月出版）

11、李杰矩著《民政理论与实践》湖北人民出版社（1999年12月出版）

12、国家民政部《城市居民最低生活保障制度文件资料汇编》（2000年4月编印）

13、深圳统计信息年鉴编委会编《深圳统计年鉴》（1980-1999年）中国统计出版社