[论政府对国有资产的处分权] 政府国有资产报告

　　 [摘要] 成都市政府拍卖市政中心引起了社会的强烈反响,政府随意处分国有资产已非个案,其主要原因除了对国有资产所有权归属认识错误和混乱,还有各级行政法规的误导,致使国有资产实际产权落在行政首长手中,也是国有资产流失的重要原因之一。对政府享有国有资产处分权诱因分析的结果表明,国有资产的处分权必须由公民的代议机关――人民代表大会来行使,各级政府取得的所有权必须依据人大的授权或法律的规定。
　　[关键词] 政府 国有资产 处分权 制度诱因
　　
　　成都政务中心坐落于天府大道,于2007年底基本完工,有“成都鸟巢”之美誉,其修建历时4年之久,建筑面积达37万平方米,总投资12亿元人民币,其豪华与巍峨让人叹为观止。2008年7月16日,就在5•12汶川特大地震后两月之际,在成都市召开灾后重建第八次专题新闻发布会上,成都市委常委、宣传部长何华章宣布:成都市委、市政府经慎重研究决定,作出了将已南迁市级机关妥善安置,未迁单位暂停南迁,已建成的新行政中心按南部新区产业发展定位,对政务中心妥善处置变现,拍卖款项全部用于灾区重建的决定。这条新闻顿时在成都街头巷尾广为流传,成为人们茶余饭后的热门话题,对突然变更行政中心大楼功能,变更其土地用途褒贬不一。
　　这个看似“从善如流、顺应民意”的义举不但没有赢得一片喝彩,反而遭致了市民的广泛质疑。当初力排众议,为打造西部都市新形象而修建的政务中心,还未正式投入使用,却要沦落到被拍卖的厄运。普遍认为是成都市政府“时运不济”,且无力顶住“灾区人民住帐篷,政府办公住豪楼”的强大舆论压力,是他们处在“地震重建”的风口浪尖上而进行的“危机公关”,并非顺民意、利民生。
　　成都市政中心这一重大国有资产价值12亿之巨,其能否顺利变现也同样为人们所关注,更有人担心在流拍过程中是否又将导致国有资产的流失。然而,几乎没有人意识到,成都市政府是否具有国有资产的代表权,是否有权处分该项国有资产,该行为在程序方面和实体方面的合法性体现在何处。
　　一、政府处分国有资产――一个更大范围的考察
　　我们姑且不去深究成都市政府拍卖政务中心这一国有资产的政治背景和政治目的,中国处在经济转型的过程中,经济成分多元化转化风起云涌,国有企业改革浪潮迭起,成都市政府该举并非个案,政府堂而皇之地“合法”处理国有资产,种类多多,背景繁杂,引发的评论不一而足。笔者借助相关网络资源和媒体资源,对政府处分国有资产部分案例进行了剖析和解读:河南省濮阳县系省级贫困县,濮阳县县委、县政府带头违规修建办公楼,致使有一些县直部门违规修建办公楼和一些领导干部相互攀比、擅自改变土地用途修建豪华住宅楼。2001年4月,县委、县政府违反审批程序修建县委、县政府综合办公楼,投资超出概算2.37倍;2004年4月,县纪委在未办理审批手续的情况下,以建“干部培训中心”的名义开工建设办公楼,还以“求援款”名义向一些乡镇和县直单位收取106万元。?2007年4月,河南省委、省政府决定给予18名责任人党纪政纪处分,其中,给予原县委书记何广博党内严重警告、行政降级处分。此外,没收、拍卖县纪委办公楼;没收、拍卖违规住宅楼33套。
　　忻州煤监局违规筹集建设资金建造办公用房,其中向被监管的国有煤矿企业借款209万元。按照编制内人数计算,人均面积达255平方米。此外,该局现有监察车辆10辆,其中有4辆为接受地方政府和煤矿企业资助63万元购置。2007年3月,国家安全监管总局决定:责令忻州煤监局搬出该办公楼,并对该办公楼予以拍卖;对超编制配备的4辆小汽车予以拍卖。忻州煤矿安全监察局已于2007年3月底搬出了违规建设的办公大楼,现在外租房办公。
　　上述事件曾经作为严惩违规修建豪华办公大楼的经典案例,中央电视台等强势媒体曾作过专题报道,相关的上级政府对其超标资产进行拍卖处分赢得了大众的一片叫好。可是,当地政府如何能有权在上级政府严禁之时,还可“顶风作案”而大兴土木,上级政府后续处分过程是否将导致国有资产的流失,却几乎无人关注。
　　在我国,将国有资产落实到一级政府所有,可以在不改变国家公有制性质的前提下,实现国有资产的政府监管,这原本无可厚非。政府处分当地企业的国有资产也似乎是合情合理。即使处分不当,也顶多落个“政企不分”的嫌疑。
　　如2008年4月份发生的湖南省某市政府常务会议审批,同意了市医药公司经职代会通过的产权制度改革实施方案,准许市医药公司依法破产,市政府收回行政划拨土地(含医药公司仓库用地)使用权,变现用于安置职工,节余上交财政。
　　可是,无论是政府处分行政单位的国有资产,还是政府处分企业中的国有资产,其合法性的依据在哪里?其合理性又是基于怎样一种逻辑呢?国有资产流失与政府的随意处分行为之间是否存在一定的因果关系呢?
　　二、政府享有国有资产处分权的形式逻辑
　　国有资产是指以国家为代表的属于全民所有的财产,它包括国家依法取得和认定属于国家的资产,或者国家以各种形式对企业的投资和投资收益,以及国家向国家机关、事业单位、社会团体等拨付而形成的资产,其所有者属全体人民,国家代表全体人民行使该项权利。
　　1.国家对国有资产所有权的相关法律规定
　　具有最高位阶和法律效力的《宪法》第九条规定:矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有;第十条规定:城市的土地属于国家所有。
　　国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。
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　　而《物权法》是确认财产、利用财产和保护财产的基本法律,是调整财产关系的重要法律。
　　《物权法》的第五十四条:国家举办的事业单位对其直接支配的不动产和动产,享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定收益、处分的权利。
　　物权法再次确认了国有资产属全民所有,并且明确了由最高国家行政机关代表国家行使所有权。言下之意,最高行政机关有权处分国有资产,其他行政事业单位享有的处分权也同样必须依照法律和国务院的有关规定。
　　《行政单位国有资产管理暂行办法》第九章第五十条第三款规定:
　　行政单位应加强国有资产管理,确保国有资产的安全完整和有效使用。国有资产的处置应向主管部门或同级财政报告,并履行审批手续,未经批准不得随意处置,处置国有资产的收益属于国家所有,要按照有关规定进行财务处理,以确保国有资产不受损害。
　　上述法律法规确立了国有资产的所有权属于全体人民,其他各级单位未经批准不得随意处置,从本质上凸显了国有资产所有权的公权性质。
　　2.政府处分国有资产的原因剖析
　　既然国有资产属全民所有,而人民代表大会是国家最高权力机关,按人民主权和代议制理论,只有代议机构的人民代表大会才有权代表全体公民行使政治主权和经济主权,所以国有资产的代表权应属于人民代表大会。但是,在实际操作中,人民代表大会作为代表机关,难以对国有财产特别是重大国有资产进行占有使用、经营管理和处分。各级政府代表人大行使国有资产的所有权似乎也就顺理成章,基于这种逻辑,政府就成了国有资产的当然代表者,其处分国有资产也属情理之中。
　　(1)现行体制因素
　　我国的行政机关是人民代表大会的执行机关,按照现行体制,国家对国有企业资产的管理实行的是国家统一所有,政府分级监管、企业自主经营的体制。所谓统一所有,就是所有国有资产都由国务院统一行使所有权;所谓分级监管,就是具体的监督管理由各级政府实施,各级政府对其监督管理的资产享有资产收益权、处分权和选派管理者等项权力。从这个角度来说,这种管理体制实质上是承认各级政府对其监管的国有资产拥有“准所有权。”
　　进一步分析,根据我国宪法规定,行政机关实行行政首长负责制。在政府职权范围的事务,行政首长有权作出决定。可见,政府行使国家所有权,就会在地方形成省长、市长、县长可以随意处分全民所有的财产的状况。原本属于人民代表大会行使的国有资产所有权就沦为各级行政首长的掌握之中,地方政府与人民代表大会之间形成了一种“委托-代理关系(Principal-agent Relation)”,这就必然存在很大的“道德风险(normal hazard)和“逆向选择(Adverse Selection)”。为此,一些地方一两个领导决定,或某个政府部门决定,就把大片的土地、资源转让、划拔给私人或私人企业,把国有企业给卖了,强行拆迁某片土地上的居民,擅自将土地用途转为他项,根本没有也不会经过人民代表大会或者其常委会的讨论决定。在巨大的利益诱惑面前,行政首长往往难以抵挡,更难真正的纯粹和高尚,由此导致“权力寻租”频频出现,形形色色国有资产流失案件让世人扼腕。
　　(2)法规制度形成的保护伞
　　如果说,政府拥有国有资产所有权是现行体制使然,那么,相关的法律法规更让政府处分国有资产名正言顺了。
　　首先,《企业国有资产监督管理暂行条例》(国务院令第378号)第四条规定:“企业国有资产属于国家所有。国家实行由国务院和地方人民政府分别代表国家履行出资人职责,享有所有者权益,权利、义务和责任相统一,管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。”在这个层面上看,政府合法取得国有资产的所有权,其处分国有资产是政府履行国有资产处分的管理职能的体现。反观成都市政府修建和拍卖市政中心之举,就是政府对国有资产行使处分权的过程。
　　此外,2006年7月1日施行的《行政单位国有资产管理暂行办法》(财政部令第35号)(以下简称《办法》)第二章第八条规定:各级财政部门是政府负责行政单位国有资产管理的职能部门,对行政单位国有资产实行综合管理。该条款明确了行政单位国有资产的管理部门是本级的财政部门。《办法》第五章第二十九条又规定:行政单位处置国有资产应当严格履行审批手续,未经批准不得处置。依据这个思路,政府对国有资产的取得和处分,其审批机关就是各级财政部门,各级人大享有的国有资产所有权在此产生了制度冲突,而且各级人大并非常设机构,对国有资产尤其是重大国有资产的占有、使用、收益和处分的权利很难真正实现,据此,行政单位国有资产处分权就自然旁落各级财政部门。
　　另外,在这样的法律规制模式背景下,各级地方法规也为地方政府处分国有资产撑开了保护伞。例如,2007年5月17日,北京市宣武区出台了《行政事业单位国有资产管理规定》(以下简称《规定》),该《规定》第二章第八条明文规定:区政府具有国有资产所有权,对全区的行政、事业单位国有资产实施统一管理、监督和调配,享有国有资产的收益权和处分权。区财政局是负责行政、事业单位国有资产管理的职能部门,对行政、事业单位国有资产实行综合管理。很显然,地方政府合法地拥有了国有资产所有权。笔者相信,这样的地方法规不只是出现在北京市宣武区,在其他地方法规中不难觅到类似踪影。
　　三、政府拥有国有资产处分权的反思
　　政府违规修建豪华办公大楼,配置超标准办公设备的案例频频见诸报端,侵吞国有资产的高官纷纷落马,反国有资产流失的呼声甚嚣尘上。凭借前文的分析,政府依据现行法律法规合法取得国有资产的所有权,是政府处分国有资产的一个制度诱因,说明的确存在法律制度上的不合理之处。那么,挖掘出导致这种不合理的原因,才能使我们从根本上遏制国有资产流失。
　　1.国有资产所有权的进一步解析
　　从民法所有权的理论分析,财产所有权包括对财产的占有、使用、收益和处分的权利。毋庸置疑,财产的国家所有,当然是指由组成国家的全体公民所有。也就是说,只有全体公民才享有完整的国有资产所有权,即对国有资产行使占有、使用、收益和处分这四项权能。按人民主权和代议制理论,只有代议机构的人民代表大会才有权代表全体公民行使政治主权和经济主权。
　　诚然,人民代表大会作为代表机关,当然难以对国有资产尤其是重大进行占有使用和经营管理。然而,财产所有权的四项全能是可以分离的,财产的所有者可以不必对财产实际占有、使用和管理。所有权的核心是对财产的处分权。只有有权处分财产的人,才是财产的所有者。行政机关(各级政府)不是人民的代表机关,我国的行政机关是人民代表大会的执行机关,行政机关不能代表人民行使国有资产的所有权。因此,国有资产所有权的代表者,应该至少是县以上的各级人民代表大会,只有它才能行使对国有资产的最终处分权。
　　2.政府对国有资产所有权的准确定位
　　除了所有权的核心权能――处分权,必须由人民代表大会来行使,被分离的其他三项权能就可以通过人大的法律和决定,由各级政府依法取得国有资产的占有、使用等权利。我国行政机关是人大的执行机关,国有资产的使用管理也可以由它来行使。政府对国有资产的使用表现在对资产的日常管理、申报审批。政府要取得行政财产,必须通过预算取得,预算要通过人大审批。行政财产的使用,人大通过法律,政府依法使用,这样有利于解决国有资产所有者缺位的问题。当然,这也需要《政府采购法》的进一步完善。
　　我们应在法律上做出明确的规定:国有所有权只能由人民代表大会代表,非经人民代表大会立法或作出决定、或依据授权,不得处分国有财产。国有财产的最终处分权是指,对国有财产变成非国有财产的决定权力。如对国有土地、资源和国有企业进行私有化,必须由人大决定;对政府行政财产的转让、拍买要根据人大决定或授权,而且其变价收入和残值收入应收归国有。所以,成都市政府怎能对价值12亿的政务中心一“拍”了之?其变现收入怎可随意捐赠?
　　四、结语
　　国有资产所有权和其他所有权一样,具有独占性和排他性,在行使所有权时同样应该坚持“一物不二主”的原则。目前,政府随意处分国有资产现象屡禁不止的根本原因,主要在于对国有资产所有权归属认识错误和混乱,致使实际产权落在行政首长手中,改革的路径应是国有产权应归还民众,由民众的代议机关人民代表大会统一行使国有资产所有权。各级政府必须在人大的授权和相关法律制度(如预算法)的规定下依法取得国有资产,在使用过程中必须接受人大及其授权部门的监督管理。对重大国有资产的处分,非人大授权不可。只有这样,才能从根本上预防和减少国有资产的流失。
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