【公共决策中的利益冲突及其治理】公职人员利益冲突治理

　　承认并保护个人利益是我国改革开放的核心政策之一，经过30多年的发展，我国个人和家庭财富不断积累，形成了十分可观的规模。但是，国家公职人员是公共利益的代表，他们的职业责任是实现公共利益最大化。他们追求公共利益最大化的职业行为未必带来个人或家庭利益的最大化，于是就存在公职人员个人利益与公共利益之间的矛盾冲突，并对公共权力运行产生不当影响。利益冲突在公共决策领域体现得最为集中。公共决策应当兼顾社会资源的高效配置与公平分配，其中廉洁决策是对公共决策的底线要求，也是实现决策正当与有效的前提。随着改革进程的逐步推进，社会利益格局发生了深刻改变，利益冲突对决策权的影响日益凸显，导致我国的**现象从过去主要集中在执行环节向决策环节蔓延，从执行过程中的个案**向政策制定过程中的决策**扩展。因此，防范决策过程中的利益冲突、遏制决策过程中的**现象，就成为当今中国一个十分重大的政治问题。
　　财富迅速积累与公共决策中的利益冲突加剧
　　改革开放以来，公职人员随着国家经济的发展逐步富裕起来，个人与家庭财富的保值增值等问题渐渐被重视，公职人员决策过程中的利益冲突也随之显现。公共决策是国家对社会资源和社会利益的权威性分配，而具体行使国家决策权力的是公职人员群体，国家公职人员通过决策不断分配社会资源和社会利益。在计划经济时期，由于公职人员群体所拥有的自身财富数量较少，公职人员的生活保障基本上采取国家供给制度，个人财富意识不强，决策者个人利益不彰显，公共决策中的利益冲突并不突显。改革开放之后，个人财富成为决定每个公职人员生活水平的重要因素，消费方式的多样化、奢侈化让人普遍感到支付能力的短缺。财富追求使得公职人员个人利益日益突显。
　　国家公职人员的个人利益不仅包括以个人财富为主要内容的经济利益，而且包括晋升机会、政治地位等政治利益。改革开放后，随着发展经济成为地方政府的首要职能，地方经济发展、财政收入与地方主要领导职位晋升间的相关性日益密切。决策者个人利益越来越与部门利益、局部利益和地方利益形成可能的冲突，利益冲突还会反映在决策者所代表的部门利益与整体利益、地方利益与全局利益、短期利益与长远利益，以及政府表面绩效与人民群众真实需求之间的冲突和背离。
　　“利益的分化过程也是一个利益聚合的过程, 这个聚合过程便是各种利益集团的形成。”[1]改革开放以来利益分配格局的调整，造成了社会群体利益分化及重组，不同阶层的利益诉求会企图通过对决策权施加影响而得到满足，这为决策者提供了更多潜在的交易机会和利益回报，一些国家公职人员可能会通过决策权对利益进行非公共性的分配来满足自己的利益。而这种寻求特殊利益的行为，同时会导致另一部分社会成员为了避免有差别的非优惠待遇，或保护自己的优惠待遇而支付巨大的防御成本。[2]由于无法通过有效的组织链接形成利益共享，一部分弱势群体可能会寻求非制度、反制度的表达方式，通过诸如营造网络舆论、制造焦点话题、群体性事件，直至演化为暴力性冲突事件来引起社会和更高层级政府的关注，使决策者的政绩等直接利益受到关联，从而影响政府决策。近年来发生的大量群体性事件，大都可归入社会群体利益的极端表达方式，这是社会对公共决策施加影响以实现自身利益的表达方式之一。极端的利益表达方式也说明了公共决策过程中利益冲突的严重性。
　　公共决策中的利益冲突：
　　基于决策过程的分析
　　决策过程分析是现代政治分析的基本方法，为便于对公共决策过程中利益冲突的具体形式进行考察，可以按照决策权的运行过程把公共决策分为公共议题的选择、决策目标确定、决策方案实现以及公共政策调整等四个基本环节。利益冲突贯穿于公共决策的全过程，在上述各个环节都可能因存在利益冲突而导致公共决策偏离公共利益。
　　公共议题的选择是公共决策的启动环节。决策者需要对不同社会群体的利益诉求进行综合分析、判断，确定其合法性、紧迫性，并根据当前政府公共资源总体水平与经济社会形势做出选择。通过公共议题的选择，特定社会成员的个人利益被赋予公共性。公共议题的提出和选择需要满足特定的条件并通过法定的程序。群体利益诉求要转化为公共议题一般通过三种方式：一是由立法机关提出；二是行政机构在自己的职权范围内根据实际情况自行提出；三是特定群体就某议题形成共识，并采取行动使之上升为社会热点话题，从而向政府施加压力。但在我国现实政治生活中，国家公职人员往往主导了决策议题的选择过程，决策者的知识结构、信息获知渠道、情感经验，尤其是与其自身利益的相关性都会深刻影响其对公共议题的判断和选择。当公共资源无法充分满足不同社会成员需求时，决策者可能会优先考虑与自身利益相关的政策议题，从而导致更为迫切的公共诉求没有及时进入公共决策议程。
　　决策目标确定环节是对公共议题中社会利益的确认和分配，各方利益主体通过相互博弈消除重大分歧，使公共议题上升为以政府公信力为基础、以公权力为保障的政府任务，为形成有效决策方案提供前置环节。在决策目标确定过程中，决策者可以通过法规政策的制定、规划、编制等方式影响资源的具体分配。尤其在我国现阶段，决策目标确定环节主要由特定政府职能部门进行主导，部门利益、决策者个人利益与公共利益往往交织在一起。决策者在决策目标确定过程中所具有的这种相对于其他行为人的策略优势，可能会在公共政策具体实施过程中形成现实的利益回报，进而影响公共政策的公平与效率。
　　决策目标需要通过决策方案的设计与选择来实现，缺乏质量约束和绩效论证的公共决策方案会带来公共利益的重大损失。公共决策方案是在限定条件下从多种备选方案中选择出满意方案，不同的方案会带来对利益的不同配置。公共权力在公共资源配置领域具有垄断性地位，利益冲突的存在会促使公共决策者选择效率低、但可能给自己带来更多利益的决策方案。尤其在城市规划及基础设施建设领域，决策方案制定与选择中的利益冲突最为突出。市政工程的建设水平和布局会对该区域利益相关者的财富带来巨大影响，这些都可能成为影响公共决策的潜在因素。近年来，一些资源配置权力较为集中的关键职位成为**发生的高风险岗位，与决策方案实施过程中的利益冲突没有得到有效控制是分不开的。