行政给付 [给付行政的法原理探究]

　　【摘 要】给付行政以公民的基本权为基础，现代国家对于给付行政愈加重视，这需要从制度层面明确国家的给付义务和国民接受给付的权利，给付行政的理论构建也就顺应社会发展成为热点问题。本文基于给付行政产生的背景，合理界定了给付行政的概念、指导理念、法律原理等基本的理论问题，试图从源头上厘清给付主体对政策价值进行比较衡量和取舍选择的责任和义务，凸显国家优先推进实现国民生存权的给付行政之责任与义务。
　　【关键词】给付行政；生存权；责任政府；法律保留原则
　　19世纪末20世纪初，西方国家进入了垄断资本主义阶段，自由主义法治思想走向衰落。资本主义工业化的迅猛发展打破了过去以农耕经济为核心的经济模式，高度产业化、分工化的生产体制使而农民自给自足的生活能力大大衰退，个人的生存与发展越来越依赖于国家的帮助。而产业经济在创造了大量社会财富的同时，也带来了许多严重的社会问题，特别是垄断对经济持续发展的破坏、失业者的大量产生、贫富差距的扩大等等。这些问题单靠个人和市场难以解决，公民的生存和发展需要通过国家政策这一有形的手、通过政府人为创造的市场予以满足。在垄断资本主义阶段，社会国家、福利国家思想逐渐抬头，并最终成为西方国家的政治哲学。其结果是，“现代国家权力中最强有力者，是行政权，而不是立法权或司法权。”
　　一、给付行政产生的历史背景
　　18、19世纪，基于自由主义法治国理念，行政活动范围受到严格限制，被局限在保障个人契约自由、防御外敌、惩罚犯罪等有限领域，个人的幸福、社会的发展主要通过个人自力和市场调节这一无形的手予以控制。19 世纪末20 世纪初，西方国家进入了垄断资本主义阶段，自由主义法治思想走向衰落。①资本主义工业化的迅猛发展打破了过去以农耕经济为核心的经济模式，高度产业化、分工化的生产体制使而农民自给自足的生活能力大大衰退，个人的生存与发展越来越依赖于国家的帮助。而产业经济在创造了大量社会财富的同时，也带来了许多严重的社会问题，特别是垄断对经济持续发展的破坏、失业者的大量产生、贫富差距的扩大等等。这些问题单靠个人和市场难以解决，公民的生存和发展需要通过国家政策这一有形的手、通过政府人为创造的市场予以满足，给付行政应运而生。
　　二、给付行政的法理基础
　　国家承担行政的方式是随着社会的变迁而发展变化的，最初占据中心地位的是权力性行政，奥托·迈耶也是以权力性的侵害行政为中心构建其行政法学体系的。当然这是由当时的社会背景和宪法构造决定的。而对于现代国家而言，这种以维持秩序的侵害行政性为中心的行政法体系的发展遇到了瓶颈，无法解决国家对国民的生存保障问题，以社会权为依托的给付行政理念的出现，使国民主权成为主导地位。
　　（一）生存权
　　从人权角度，给付行政是第二代人权中的生存权，或又可称为社会权的要求。生存权是指社会中的任何一个人都有生存下去的权利，生存权是人按其本质在一个社会和国家中享有的维持自己生命的最起码的权利。公民享有这项基本人权是为了保障生存的底线。这包括：适当的食物和营养权、穿衣、住房和必要的关爱照管的条件。与此项权利密切相关的是家庭获得帮助权。生存权的实现是以其他经济权利为依托的，否则就无法得以保障。财产权是确保适当生活水准的权利基础，也是独立以及自由的依托。工作权提供收入以确保适当生活水准。社会保障权能够补充且在必要时充分代替源自财产和工作的不充裕的收入。社会保障权必不可少，尤其当个人不拥有必要的财产或由于失业、年老或残疾而不能通过工作获得适当生活水准时。教育权也是经济的社会权利中的基本要素，旨在最适宜地使用财产以确保适当生活水准，最理想地使用源自财产、工作或社会保障的收益以达到适当生活水准。
　　（二）责任政府
　　人们之所以组织政府，其初衷就是为了确保所有社会成员的权利不受非法侵害和剥夺，所以对人权的充分尊重和保护是政府的天职。边沁认为，政府唯一应该追求的目标是社会最大可能的幸福。政府应通过赋予个人以安全、荣誉、财产以及需要时获得援助的权力等手段来实现这一目标。贫困不仅是对个人安全的最大威胁，也是对社会的威胁，因此，政府必须根据人们避苦求乐的天性通过立法来干预贫困问题。行政法经历了一个由警察国家夜警国家又可称为自由国家社会法治国家的发展过程。政府形态也相应地进行全能政府有限政府责任政府的转变。社会国家与自由国家相对，国家不再拘泥于只维持治安，而是要积极作为，保障国民生活，责任政府和服务行政的理念逐渐深入人心，给付行政与之相伴而生。给付行政就是政府代表国家保障公民即使在身处困难处境时仍能维持其基本生存的重要手段。在危机时刻，给付行政显然是体现了政府对风险的应对。
　　三、给付行政的核心原则——法律保留原则
　　“给付行政”是我国学者从德国引进，在译法方面略有不同，有译作“服务行政”、“福利行政”，在大陆法系国家德国、日本、法国对于给付行政的研究水平相对要高于我们国家。给付行政，是德国行政法学家福斯多夫首先提出的。给付作为一种学理概念，大多被用于与规制行政对比上。而作为一种对于社会现象的描述，给付行政被用来描述这样的社会背景，即伴随着国家职能的扩展，“行政法使行政与个人或团体之间产生了一种’指导与服务性的’法律关系，来保障个人的福祉。” ②结合中国现实背景与环境，笔者认为给付行政的概念可以尝试如下界定：政府在法律的框架内，在其执行经济和社会职能等活动过程中旨在促进人民生活水平的提高以及维护社会公共利益而进行的组织、协调、服务等活动的总称。
　　给付行政领域适用法律保留原则，大致的理由有四点③：（1）预算与法律的本质不同，预算法及预算案不能构成对给付行政的充分授权依据。预算案是以具体数字记载政府机关维持其正常运作及执行各项施政措施所需之经费，每一年度实施一次即失其效力，实质上是行政行为之一种，但基于民主宪政原理，预算案又必须由立法机关审议通过而具有法律的形式，所以在德国也将之称为措施性法律（Massnahmegeset）以区别于通常意义上的法律。（2）给付行政涉及到敏感的利益分配问题，基于分配正以之考量，举凡分配的条件、资格和地位等均须有法律的根据或授权。（3）保障公民依法请求给付的权利之需要。在给付行政领域，行政机关拒绝提供给付给公民造成的侵害可能并不亚于对财产和自由的侵害，且攸关某些公民的生存权。如果公民请求给付的权利没有议会法律的明确规定，在拒绝给付、撤回给付和废止给付的情况下，法院的司法审查就缺乏足够充分的审查标准，将无法有效发挥保障权利的功能。（4）从给付行政的法律效果来说，在大多数情况下可能具有混合效力和所谓第三人效力。因给付行政可能对相对人和第三人产生负担或侵益的效果，依最小的侵害保留说，给付行政也适用法律保留。总之，法律保留权可以扩展到服务行政方面，理由是，自由和平等可以通过法律和权利产生，因此在没有法律授权的情况下，应禁止对公民做出任何行政管理行为。
　　四、结论
　　改革开放30多年来，中国的市场经济发展取得了巨大的成效，与此同时政府必须承担起给付行政的重任，为社会提供公共服务、为公民提供适当的、平等的“生存照顾”。当政府提供给付行政意义上的服务行政与政府的干预权力同样成为必须时，我们应该承认，我国政府在相关给付领域中的制度设计是不完善的，如邮政、公共医疗、教育等领域，而这就需要准确的界定政府职能，对于干预行政与给付行政给予充分的认识。
　　【参考文献】
　　① 张文显.法哲学范畴研究[M].中国政法大学出版社，2001:132..
　　② [英]哈耶克.自由秩序原理[M].三联书店,1997:44-46.
　　③ 胥润蓉，郭秀峰.论中国宪法视角下的财产权问题[J].学理论，2011（4）:75-76.