县级基本财力保障机制促进区域均等化的测度 公共服务均等化什么意思

　　摘要：建立和完善县级基本保障机制是中央近年来一项重大决策。为提高县级基本财力保障水平和促进县级基本保障能力均等化，江苏省近年来采取了一系列政策措施。文章对江苏省近年来相关政策进行了梳理，并运用基尼系数概念对江苏省县级基本财力保障情况进行了量化分析，同时提出进一步完善县级基本财力保障机制的政策建议。
　　关键词：基尼系数；县级基本财力；均等化
　　县郡治，天下安。党中央、国务院历来重视县乡经济社会发展，胡锦涛总书记、温家宝总理先后明确提出要研究建立和完善县级基本财力保障机制，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》也提出要“加强县级政府提供基本公共服务财力保障”。按照中央和国务院部署要求，财政部自2010年起全面推进县级基本财力保障机制建设，当年安排475亿元，2011年安排775亿元，2012年预计安排1 075亿元，以“保工资、保运转、保民生”为目标，保障基层政府履行职能的基本财力需要。
　　江苏省是东部沿海省份，小康社会和现代化建设任务迫切而繁重，但由于省内区域经济发展差距较大，给基本公共服务均等化进程增加了难度。基于此，江苏省近年来积极推进县级基本财力保障体系建设，强化激励约束机制，一方面对县（市）加大财力性转移支付力度，另一方面大力支持县域经济发展，较好地促进了基本公共服务均等化进程。本文拟对江苏省相关政策进行梳理，并通过估算基尼系数，对政策效应和存在的问题进行分析说明，在此基础上，提出相关政策建议。
　　一、 基尼系数
　　1. 基尼系数。基尼系数（Gini Coefficient）是意大利经济学家卡拉多·基尼（Corrado Gini）于1912年提出的一个概念，用来衡量收入分配差异程度。如图1所示：横轴表示国家（区域）人口比重，纵轴表示国家（区域）收入比重；对角线OA表示绝对平均状态：随着人口所占比重的增加，对应拥有的收入所占比重同比例增加，即人口所占比重与收入所占比重严格对应；折线OBA代表绝对不平均，即所有收入被一个人占有；曲线OEFA （亦称洛仑兹曲线）代表一定程度的不平均，不平均程度由图形OEFA面积占三角形OBA面积的比重（即基尼系数，介于0和1之间）来衡量：数值越小，越接近绝对平均；数值越大，越接近绝对不平均。根据国际惯例，该数值低于0.2，表示非常平均；介于0.2～0.3之间，表示比较平均；介于0.3～0.4之间，表示基本合理；介于0.4～0.5之间，表示差距较大；超过0.5，说明财富分布差距悬殊。
　　2. 基尼系数近似积分计算。从理论的角度，需要先通过积分计算图形OEFA的面积，再计算图形OEFA的面积与三角形OBA面积的商，即基尼系数。理论上的计算方法有一个假设条件：曲线OEFA的函数是已知的。但在现实中，需要先通过数据模拟出曲线OEFA的函数，计算较为繁琐且并非精确。通常在样本较多的前提下，可以通过近似积分计算，先计算图形OBAFE的近似面积，再用三角形OBA的面积减去图形OBAFE的近似面积，即可得到图形OEFA的面积的近似面积。在计算图形OBAFE的近似面积时，需要先根据样本情况（假设有n个样本），按照人均财富情况由低至高分布；然后再根据排列好的样本，将图形OBAFE依次划分为n+1个梯形（第一个梯形实际是一条边为0的三角形），n+1个梯形的面积和即为图形OBAFE的近似面积。
　　3. 基尼系数应用的延伸。基尼系数最初是用来测度居民收入分配差异程度，后来逐渐被引申至经济领域的其他范畴，用来衡量不同经济群体所占有资源或财富的差距。本文借用基尼系数的概念，测度江苏县域经济发展差距以及县级基本财力保障政策对财政均等化的贡献。其中：GDP、财政收入的基尼系数，反映的是县域间创造财富的能力（经济实力）差距；而一般预算支出、“三保”支出（保工资、保运转、保民生）的基尼系数，反映的是在转移支付制度下，县域财政支出特别是其中基本公共服务支出的区域差距。
　　特别需要指出，对于地方的某一级政府（包括县乡政府）而言，财政支出与财政收入的关系是：本级财政支出=本级财政收入+（上级财政补助收入+下级财政上解收入）－（上解上级财政收入+补助下级财政收入）。如果将分税制规定的各级财政收入划分视为政府间财政收入的初次分配，那么上下级政府间关于补助和上解的结算可以视为政府间财政收入二次分配。二次分配的一个重要功能是促进区域间财政均等化。因此，地方政府财政收入与财政支出在一般情况下是不相等的，经济落后地区的财政收入一般小于财政支出（得到的上级补助相对较多），经济发达地区财政收入一般大于财政支出（上交上级收入相对较多）。
　　顺便说明一点，国内相当一部分学者，在研究地方政府财政赤字的时候，简单地将某一级政府的财政收入与财政支出进行比较，如果财政收入小于财政支出，就认为该地区存在财政赤字，赤字的额度就是财政收支差额。从政府间财政结算关系以及某一级政府实际可用财力角度来看，这种观点是不准确的。
　　二、 江苏省内的县域经济发展差距
　　从整体上看，江苏属于国内沿海地区经济相对发达省份，但区域间发展差距较大，“穷多富少”特征明显。
　　从地区生产总值方面看，在13个省辖市中，2011年，无锡、苏州两市（含县区）人均GDP分别为10.7万元和10.2万元，远远高出全国平均水平（约3.5万元）；但连云港、宿迁人均GDP分别只有3.2万元和2.8万元，低于全国平均水平；特别是宿迁市人均GDP水平甚至低于宁夏、青海、新疆等省份。在50个县（市）中，昆山、张家港、江阴、太仓四市人均GDP分别为33.6万元、20.5万元、19.3万元、18.4万元，而灌云等22个县人均GDP低于全国平均水平，尤其丰县、睢宁、灌云、涟水、滨海等5个县的人均GDP低于2万元。
　　从一般预算收入方面看，在13个地级市中，苏州、南京、无锡3市的一般预算收入合计2 350.9亿元，占全部市县一般预算收入的比重约50%。在50个县（市）中，昆山、江阴、张家港、常熟、吴江5个县级市一般预算收入合计731.3亿元，相当于金湖等33个县（市）一般预算收入之和。