农产品质量安全法_实行农产品质量安全“县长负责制”的意义及可行性分析

　　摘 要：责任模糊是影响农产品质量安全工作任务落实的重要因素，实行以县为主共同管理的农产品质量安全“县长负责制”，有利于落实责任、配置权属、降低行政成本，以及执行工作考核和奖惩制度。但要推进实施，还需要通过修订完善法律规章，对现有体制、机制加以改革创新。
　　关键词：农产品质量安全 县长负责制 意义 分析
　　农产品质量安全“县长负责制”就是构建形成以县级行政首长为责任主体，区域内有关部门和基层单位分工负责，保障农产品质量安全的责任体系。这是一种“由块到面、由面到体”的治理策略，以县级区域治理为主，各区域全面提高，逐步推进全社会农产品质量安全保障目标的实现。其中，以农产品生产环境的治理，农业化学品的生产、流通、使用管理，重大动植物疫病的控制，农产品生产、流通、贮藏、加工监控作为县长负责制的内容。
　　1 农产品质量安全“县长负责制”的意义
　　1.1 有利于责任的具体明确
　　从现行的法律规定看，农产品质量安全是县级以上人民政府负责制，是数级组织共同负责，具体哪一级负哪一些责，哪一项为主次界定并不清楚，势必造成工作上的依赖和责任追究时的随意。实行农产品质量安全“县长负责制”，形成“省一级政府制定政策法规，市一级负责督查落实，县一级抓组织实施”的以县为主三级政府共同负责的工作机制，没有忽视省市政府的组织管理，而是把“县级以上人民政府负责”具体化，以便于分清主次，明确任务，更好地落实责任。
　　1.2 有利于实施权属的配置
　　权属配置无序是影响工作任务落实的主要根源。实行农产品质量安全“县长负责制”，根据权责一致原则，可以梳理饱受诟病的管理权限，把工作必须的某些管理权限下放到县一级，由县政府根据任务需要灵活运用。切实解决有权无责、有责无权、权责分离的问题。
　　1.3 有利于行政执法资源的集约利用
　　县级是各种权利实施的交汇点，由于职责划分不清的原因，职能交叉重叠的现象在县一级表现格外突出，形成行政执法资源的浪费。同时，由于受各自人员、经费、装备的限制，管理能力受到很大削弱。实行农产品质量县长负责制，县级可以把农业、畜牧、水产、公安、工商、卫生、食品药品、质监等涉农行政执法资源整合起来，在不增加行政、执法成本的前提下提高行政效能，更好的履行农产品质量安全监管的责任。
　　1.4 有利于责任制的考评落实
　　实行农产品质量安全“县长负责制”把市级以上人民政府从具体的责任关联中解脱出来，有利于站在更高层面上对农产品质量安全具体工作进行组织、领导和协调，便于对责任体系具体内容逐级进行量化考核，促进各项具体工作的落实。
　　2 农产品质量安全“县长负责制”可行性分析
　　2.1 法律规章依据
　　从现行的法律规章规定看，县级以上各级人民政府被赋予了负责本行政区域内食品农产品质量安全责任，而县级是被赋责的各级政府中最基层的行政组织，负有保障区域农产品质量安全的责任和义务。
　　《食品安全法》规定：“县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域内的食品安全监督管理工作，建立健全食品安全全程监督管理的工作机制”，以及“县级以上人民政府依照本法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域内的食品安全监督管理工作。”
　　《农产品质量安全法》要求：“县级以上地方人民政府统一领导协调本行政区域内的农产品质量安全工作，并采取措施，建立健全农产品质量安全服务体系，提高农产品质量安全水平。”“县级以上人民政府应当将农产品质量安全管理工作纳入本级国民经济和社会发展规划，并安排农产品质量安全经费，用于开展农产品质量安全工作。”“县级以上人民政府应当采取措施，加强农产品基地建设，改善农产品的生产条件。
　　《山东省农产品质量安全条例》也明确：“县级以上人民政府应当将农产品质量安全管理工作纳入国民经济和社会发展规划，建立健全农产品质量安全工作机制，统一领导、协调本行政区域的农产品质量安全工作，落实农产品质量安全责任，保障农产品质量安全经费，提高农产品质量安全水平。”
　　涉及农产品质量安全的其他具体法律法规，如《食品卫生法》、《农业法》、《农民专业合作社法》、《动物防疫法》《土地承包法》、《农药管理条例》、《兽药管理条例》、《饲料和饲料添加剂管理条例》、《植物检疫条例》、《动物检疫条例》等，也对县级以上人民政府或其管理部门提出了明确的责任和要求。
　　2.2 理论可行性分析
　　2.2.1 辖域幅度合适。我国县一级区域多数在2000～3000平方公里，耕地面积100万亩左右，人口在60万～80万，区位性、传统性特点比较相近，农业生产内容丰富但不是很复杂，农产品生产、加工、流通比较全面，但特色也比较鲜明。由市级以上政府直接对农产品质量安全负责，面对幅员辽阔、全天候、无夜昼的农业生产，直面千姿百态的农产品流通、加工，不出现监管漏洞是不可能的。而乡镇一级既没有执法授权，又少有完整的产业体系，不具备全程监管的条件。由县一级对本区域内农产品质量安全负责，能够从农产品和农业化学品的源头入手，全盘考虑生产、流通、加工，可以统筹兼顾又不至于顾此失彼，抓住关键点又不会出现明显监管漏洞。
　　2.2.2 行政资源充分。履行责任需要相应的行政和执法资源。县一级是法律授权履行农产品质量安全责任的最基层行政机构，行政和执法资源丰富。在原有的体制框架下，具有管理执法权的单位就有：农业、畜牧、林业、海洋渔业（有些是水利水产）、公安、卫生等。2009年以来，又先后增加了食品药品、工商、质检。每一个部门都有几人到十几人，可以说县一级管理队伍庞大，装备条件完善，完全具备履行农产品质量安全责任的行政资源条件。
　　2.2.3 城乡对接，层级简单。县一级处于城乡结合的交汇点，与基层村民自治组织之间仅有乡镇人民政府一层间隔，是法律法规中明确的能够制定经济与社会发展政策的最切近基层的一级组织，对基层情况最熟悉，对具体矛盾问题更了解，对工作动态的把握也更准确。因此，从县级所处的层次位置看，能够对区域农产品质量安全的状况及时做出科学准确的判断，最有条件解决处理好区域内的农产品质量安全方面的问题。
　　2.2.4 具有利益制衡和补偿机制。农产品质量安全问题，除了对人民生命健康造成威胁，对农产品生产经营者产生影响外，对县级经济的发展乃至财政增长都有直接的作用。在县一级，除了农产品生产带来的直接经济效益外，以农产品为主要原料和货物的加工、贸易也是重要的经济发展因素和财政来源。农产品质量安全问题解决的好，区域经济的发展就健康，财政收入就会增长；区域农产品质量安全方面出了问题，经济和社会发展就会受到制约，财政状况也会受到一定的损失。随着“县级财政省直管”政策的全面实施，这种农产品质量安全与县级经济的制衡关系会变得更加紧密。
　　2.3 畜牧兽医管理体制改革的成功实践
　　在整个农产品质量安全管理上，相对于种植业，水产业而言，尽管畜牧业的疫病防治更具有复杂性、敏感性，但其管理的效果是最好的。尽管也出现过三聚氰胺、瘦肉精等事件，但与其他农产品事件相比，其频率、发案率都属明显偏低的。分析其中原因，主要得益于以县为主体的畜牧兽医管理体制的建立。
　　3 实施农产品质量安全“县长负责制”制约因素和建议
　　3.1 实施“县长负责制”制约因素
　　3.1.1 制度设置的障碍。现行的条块分割、分段管理的管理体制是经过几十年部门博弈形成的，其上附着了很多的利益关系。尽管国务院已经对几个部门的管理权限作了下放，但机构人员下放并不等于执行管理权限的下放。事实上，即使一直在县一级的管理部门，由于受制度设置的制约，其管理与执法权限十分有限，像种植业中备案基地的管理、农业化学品的投放、农业项目的实施、不合格农产品的认定等，管理权限都在市级以上部门。因而说农产品质量安全“县长负责制”效果如何要看上级业务部门的让权幅度和支持力度。
　　3.1.2 法律法规的制约。现在法律规定对农产品的质量安全责任的设置是县级以上人民政府共同负责，因而，在制度设计上对县级履责的支持条款并不多。特别是各项专门条例的制定，基本上是为各个行业管理部门而量身定做，理论上是条块结合，实际是条条为主，一杆到底。部门之间、行业之间既有冲突、也有重叠，职责权限模糊。这样的制度制定和设计如不从法律层面加以修订，农产品质量安全“县长负责制”就会成为一句空话。
　　3.1.3 体制设计的限制。从县级层面看，目前的农产品质量安全管理，是涉及部门较多的事项之一，相关的部门都有一套职能相近、对象相同、环节相左的管理机构与执法队伍，各自为政，自我发展。理论上都为同级政府负责，但实质上是为部门权利负责，在问题、困难面前都会绕道而行。实行县长负责制，需要确定一个责任部门，必然要对原有体制重新加以洗牌，势必影响到部门、人员的利益，这个问题处理不好就可能成为新体制的障碍。
　　3.1.4 动力机制缺失的因素。实行农产品质量安全“县长负责制”，要有相应的动力机制，但从目前看这一机制尚未形成。从主体看，像这种无权无利的责任县级不会愿意主动承担。特别是在目前法律责任尚未明确，而农产品的质量安全事故频发的高危时期，哪一级都不会抢担这种风险。从客观情况看，实行县级财政省级直管尚未实施到位，对各级政府科学发展的考核、对各级干部的政绩考核、甚至对县级重大荣誉的创评，尚未有农产品质量安全的内容，更没有形成仅对县级农产品质量安全状况考核体系。在这种情况下，对农产品质量安全责任的落实是被动的、困难的。
　　3.2 对实施农产品质量安全“县长负责制”的建议
　　3.2.1 修订完善农产品质量安全相应的法律规章。适应农产品质量安全“县长负责制”的需要对有关的法律规章条款作出修订完善，使之在赋予县一级人民政府及其职能部门更大责任的同时，赋予其更多更大的权力，对各级人民政府及其职能部门的职责及其权利也应做出相应的界定和调整。在法律规章的制定上，国家层面应以法律的形式对事项做宏观界定为主，具体的管理与实施应突出省级规章的作用，以进一步增强规章的针对性和可操作性。
　　3.2.2 构建县一级统一管理的农产品质量安全管理体制。借鉴城市行政管理综合执法的经验，按照“精简、统一、效能”的原则对县级农产品质量安全执法资源加以整合，组建一个对县政府直接负责的农产品质量安全管理执法综合机构，形成县一级“统一管理、统一执法、统一标准、全程负责”的农产品质量安全监管体系。市级以上管理体制可以保持不变。人员队伍源于传统的几个管理部门，但要从中分离出来，在县级人民政府专门机构的直接领导下，对农产品质量安全进行专门管理。乡镇一级不设对应机构，但在乡镇或一定区域设立分支机构，负责区域的日常管理和执法工作。村一级建立信息员或协管员队伍，根据生产实际可分别设立农业、畜牧、水产等专门人员。
　　3.2.3 形成推进农产品质量安全“县长负责制”的动力机制。一是加强对县长负责制责任履行情况的考核，要把农产品质量安全内容纳入到县一级科学发展观考核、干部政绩考核的内容，且要占一定的份额。研究制定科学的考核体系，使考核的结果客观、准确地反映一个地方工作的状况。要搞好考核结果的运用。在综合荣誉考评和干部任用时，要充分考虑这一方面工作，问题严重的就要一票否决。二是坚决落实县财政等省级直管政策，使县级的工作努力与经济发展对应起来，在推动科学发展的同时，分享发展带来的成果。三是加大支持力度，转变扶持方式。把着眼点放到农产品生产、流通的过程上来，把项目实施由依靠各级专业部门为主要依托县级政府实施，把支持对象由监管队伍和龙头企业转向广大生产者、经营者，把支持的内容由大型仪器设备变成优质安全农产品生产所急需的防控物资和生产资料。
　　3.2.4 为实行农产品质量安全“县长负责制”提供政策支持。为确保农产品质量安全“县长负责制”顺利实施，省级以上政府要有明确的政策支持，围绕如何“简政放权”、责任如何分解、义务怎样分担、采取何种流程，以及新体制建设的时限、标准、步骤、范围、奖惩等作出明确界定。可在省级以上行政管理综合配套改革试点中突出这一内容，在试点的基础上积累经验，逐渐完善，逐步扩大推广范围。要辅以强有力的检查督导，确保各项任务措施落到实处。