[加、美高校管理的法律制度建设] 如何加强制度建设

　　编者按：法律制度建设是高校管理的一项重要内容。完善的法律制度，是实现高校各项工作有效管理的必要条件。加美高校在法律制度建设方面积累了宝贵的经验，已经基本建立起系统完备的高校管理法律制度体系，成为推动高校健康发展的重要力量与保障，值得借鉴。
　　加拿大高校管理与大学自治制度
　　加拿大高校管理的制度设计，在很大程度上与其国家的结构方式有着极为密切的关系。加拿大是联邦制国家，中央权力并不高度集中，各省均具有相对宽松的自治权力。具体到教育方面，按照加拿大相关法律的规定，发展教育事业是各省政府以及地方政府的职责，相关政府机构都有大力发展教育事业的义务和责任。也正因如此，各省均设有专管教育事业的教育部，这其中高等教育工作就是重要的一项工作。
　　加拿大联邦政府则不设教育部，加拿大也没有真正意义上的国立大学。全国的教育计划由各省教育部长组成的教务部和财政部等相关机构来协调和统管，具体的教育事务则由加拿大大学与学院联合会以及社区学院联合会分别代表大学和社区来进行协调和管理。
　　在法律层面上，加拿大高校的立法工作由省级立法机构来具体运作，具体的教育法律体系也由省一级来建立。同时，由于加拿大各省之间存在很大的差异，这就使得各省制定的教育法律法规带有明显的地方色彩，表现在具体的教育制度上，则呈现出不同的特色。就本质而言，加拿大高等教育系统是由各个分散省份各自的“系统板块”组成的。虽然各省所制定的教育制度与体系存在着极为相似的结构，并且在教育术语使用上也表现出很大的相同或相似的地方，但是具体到高校学生学位授予、入学资格的取得、具体课程的安排、学生转学以及具体的教学计划设计等方面，有着许多不同的规则和制度安排。
　　大学自治在加拿大高校管理中更是得到了淋漓尽致的展现。加拿大大学最为显著的特点就是强调依法治校，这也是大学自治的重要保证。要实现依法治校，首先就必须有完善的高校管理法律体系。为此，加拿大建立了系统完备的高校管理法律体系，从法律制度设计、法律制度安排等各个环节来实现高校各项工作的有法可依。其中，比较具有代表性也比较重要的法律制度有：校务公开制度、教授治校制度、信息公开制度等。通过这些法律制度，加拿大高校普遍形成了依法治校的理念和具体的运作模式，以此来保证大学管理的充分自治和高度独立性。
　　具体来讲，加拿大大学自治体现在如下几个方面：第一，大学实行自治管理，并且通过法律的确认来保证这种自治管理的真正实施，赋予高校充分的自主办学权。第二，教师学术自由，通过各项制度保障来确保教师拥有高度的学术自由。在学术范围内教师可以进行自由的讨论，以此来促进学术的交流与发展。与此同时，确保学生具有高度的学习自主权，一方面可以与教师自由地进行学术探讨，另一方面同学之间也可以自由交流学术思想，并且可以充分利用学校的各项条件（图书馆、网络等）来进行学习。第三，教师与学生在学校重大事务决策中能够充分发挥作用，这也是大学自治的重要体现。所有这一切的真正实施，都有赖于完善的法律制度的保障。加拿大各省在这方面也作出了艰辛的努力，建立起了系统完备的高校管理法律制度。
　　在高校管理中要实现真正的依法治校，还必须理顺学校与政府的关系，对政府在高校管理中所发挥的作用要有一个明确的定位。加拿大通过制度设计，对省政府在促进高校教育事业发展中所扮演的角色作了界定：第一，其宗旨在为公众提供各种形式的高质量的高等教育。第二，对高等教育的结构以及发展进行系统规划，对所辖区域内的高等教育经费进行统一的预算管理。第三，监督高等教育的发展，具体内容包括监督学校是否依照相关制度与程序为学生如期颁发学位，监督高校的管理状况。第四，保证公立高校的资金供应，通过各种资金运作来保证高校各项教育教学活动的顺利进行。第五，规定高校的学费、住宿费等收费标准。以上制度设计均通过法律来加以确认，这也就为最大限度地减少政府对高校管理的过度干预提供了保障，也为高校的健康发展创造了条件。
　　美国高校教育管理的制度设计
　　美国高校教育管理具有鲜明的特色，其系统完备、科学合理的教育管理制度为促进美国高校的健康发展创造了条件。具体来讲，美国高校教育管理的制度设计主要包括两个方面的内容：
　　高校教育管理的总体规划与设计 美国高校教育管理的总体规划与设计，基本上是以州为单位来开展的。这一方面与其联邦制政体有直接的关系，另一方面则与其历史沿革存在很大的干系。美国州一级所制定的高等教育总体规划，不仅确定并区分了高等教育系统不同部门的功能定位，有效避免了教育结构的简单重复和教育资源的过度浪费，进而形成了科学合理的高等教育结构体系，促进了高等教育机构之间的协调发展。而且通过这一总体规划，实现了高等教育在立法框架下和公平公开公正竞争平台上，形成有效的自我管理和自我约束机制。在美国高校教育历史上，这方面最成功的案例就是加利福尼亚州在1960年制定的高等教育总体规划。直至今日，加州公立大学的整体层次仍是1960年总体规划的设计，其中将全州公立大学系统划分为三个层次，这一设计使各类学校的优势得到了充分展示，有效避免了资源浪费，大大提升了加州的高等教育实力。也正是在这一系统的作用下，加州在高等教育方面取得了举世瞩目的伟大成就。
　　高校管理的董事会制度 在美国高校管理中，特别是在私立高等教育管理方面，董事会管理体制是其最具特色的高等教育管理制度。在美国，几乎所有的私立高等学校都设有董事会，董事会在管理私立高校方面，发挥着十分重要的作用。为了规范董事会的运作，美国的私立高校根据各州颁布的相关法律法规，制定了相应的董事会章程，其中对董事会的规模、具体职责、组织结构、人员的选拔和任期等内容进行了明确的规定。总体来讲，董事会是美国私立高校管理结构中最高的权力机构，但是并不过问学校的具体管理，只负责制定事关学校长远发展的方针与政策，至于制定方针与政策的实施则由校长具体负责。
　　加美高校管理法律制度建设的启示
　　加强高校管理的立法与制度建设 通过对加拿大和美国高校管理的探讨，我们不难发现，完善的高校法律制度设计与安排，是做好高校各项工作的关键，也是促进高校健康发展的重要保证。
　　加强大学自治制度 大学自治并不意味着大学独立于政府、社会之外不受约束，而是意味着大学能够独立处理内部事宜，自主管理而不受外界干涉。一要解决校长负责制的问题。二要建立董事会制度和教授委员会制度。一所大学聘任什么样的教师，由学院的专业教授委员会自主负责，不能由校长全权代理。三是学生应该建立起自己的自治会，参与学校的管理。
　　完善政府与高校的权责制度 政府管理应立足于教育目标的控制，立足于统筹高校与社会的关系，立足于核定与监控每个高校的总体运行结果，而不成为高等教育事务的无限责任者；高校是高等教育的专门机构，应该立足于全面统筹内部事务，立足于协调教师与学生的权益关系；教师与学生是教育责任人，应该立足于具体教育任务，教师对教学过程的质量负责，学生对自己的接受行为负责。因此，政府与高校的权责应明晰，政府应做好法律制度建设与顶层设计，具体的事宜应适当放权给高校。这样既能减轻政府负担，又能使高校灵活办学，培养出国家需要的人才。