国家实行什么和什么制度 [关于实行耕地占补平衡制度的调查与思考]

关于实行耕地占补平衡制度的调查与思考

作者：王军征

耕地占补平衡作为耕地保护的一项基本制度，不但对于遏制耕地锐减的势头，实现耕地总量动态平衡目标和经济社会可持续发展等具有重要意义，而且直接关系到各级政府耕地保护责任目标的实现和能否守住18亿亩耕地红线。自实施以来,耕地占补平衡工作已取得巨大成绩，在一定程度上缓解了因非农建设占用所造成的耕地压力。但由于我国经济社会的高速稳定发展对耕地的需求量日益膨胀，加之耕地后备资源严重匮乏，导致耕地占补平衡制度在具体实施中还存在一些问题。下面就对我国目前在实施耕地占补平衡制度过程中存在的问题及原因进行深入分析，并有针对性地提出一些对策建议。

一、存在问题

（一）后备耕地资源匮乏，且分布零散。近年来，随着经济社会的发展，建设项目占用耕地现象逐年增多，加之退耕还林和农业结构调整等政策的实施，耕地减少势头难以遏止，很多省市和地区耕地后备资源严重匮乏。同时，在耕地后备资源中，面积大、条件好、易于开发利用的地块已基本被开发利用，剩余的大多是开发条件较差的地块，开发整理的地块面积小而分散，补充耕地的难度增大，可持续性也受到严重影响。

（二）“占优补劣”现象严重，补充耕地质量难以保证。目前，各项建设占用的耕地大部分为城镇周围地势平坦、交通便利、水利条件较好，土质较肥沃的优质耕地，而新增耕地的主要途径是未利用土地的开发利用、农村居民点整理、耕地整理以及废弃地复垦利用等，但这些土地多处于低洼易涝、水热、地形条件相对较差的地区，区位和耕种条件较差，对土壤鉴定、质量验收、开发后的成果管理等方面缺乏有效的监督保证措施，开发出的耕地质量较差，很难形成一定的生产能力，导致补充耕地的质量难以达到被占用耕地的质量，“占优补劣”现象较为突出。另外，某些与耕地占补平衡相挂钩的土地开发整理项目管理不够规范，从而也难以保证补充耕地的质量。

（三）补充耕地的质量难以评价。揭示耕地内在质量的直观指标为种植作物产量及其生产成本，而在现实中，由于补充的耕地往往是新开垦的耕地，还未种植，或仅是前期改良性种植，所以难以得出该耕地的正常平均产量水平。另外，新开垦的耕地最初几年收益情况一般较差，后期改良增产潜力的大小，以及改良投资的大小往往决定着补充耕地的质量水平，因此，新旧耕地质量水平相当的标准也就呈现出复杂性的特点。目前，补充耕地验收往往是针对灌溉条件、土层厚度、平整程度等几个主要因素，以目测的直观感觉作为验收的依据，并非建立在精确比较的基础上，对于新增耕地的质量缺乏衡量标准和检验机制，并且未对耕地占补平衡完成的时限作规定，从而造成一些补充耕地质量达不到与占用耕地质量相当的标准。

（四）补充耕地生态危险性加大，生态环境恶化。在开发复垦后备耕地资源中，为片面追求数量平衡，有些地区通过围湖造田、毁林造田、侵占河床等方式增加耕地，这种以牺牲生态环境为代价向山区林地、滩涂湿地要地的做法，不仅严重破坏了生态系统结构和功能，造成水土流失、土壤沙化、洪涝灾害频发，而且使新增耕地本身受自然灾害威胁的可能性也大大增加。同时，以这些方式开发的耕地在若干年后又将成为退耕对象，与占补平衡为了实现耕地可持续利用的初衷大相径庭，造成了投资的极大浪费。

（五）耕地开垦费难以落实，影响占用耕地的及时补充，且存在社会公平问题。按照《土地管理法》的规定，补充耕地义务由占用耕地单位来完成，完成的方式有自行补充和交纳开垦费。由于建设单位受土地权属等方面的制约，很难自行完成补充耕地，多数是由土地行政主管部门向其收取耕地开垦费，代为完成补充耕地义务。这样，一是使得某些占用耕地的单位产生了只要缴纳耕地开垦费即可随便占地的错误认识，二是耕地开垦费的收取易受行政干预，减免、拖欠现象较严重，很难足额收取。从而不但影响了补充耕地工作的顺利开展，而

且也是对正常足额交纳者的一种不公正。即使由占用耕地的单位自行补充，由于不同耕地后备资源的开发难易程度不一，所以补充耕地的位置差异会造成开发费用悬殊，进而造成用地单位之间的不公平。在耕地开垦费的使用方面，往往是由土地部门为建设用地单位确定补充耕地的相应地块，补充耕地单位获得耕地开垦费。那么，同样是新开垦的耕地，如果按占补平衡对待，就有耕地开垦费的相应补助，否则就没有该部分补助，从而造成了在获利上的不公平。

占补平衡中抵作补充耕地权利的归属问题也影响到耕地开垦费分配的公平性。在土地开发复垦整理中，由于承包人在无需经营的情况下，通过先垫资后收回投资的方式，即可得到数量可观的耕地开垦费，造成了利益分配不公。这种经土地开发复垦整理后的耕地抵作建设用地补充耕地而获得耕地开垦费的权利的归属问题尚不明确，是归土地所有者、占地单位，还是土地使用者，或是政府部门，目前还比较模糊。

另外，某些地方政府在政绩观的驱动下，推行以地招商的区域发展模式，擅自以低地价或零地价出让土地，开发商缴纳的耕地开垦费远远低于农民的造地成本，变相加重了农民负担。更有甚者出现了减免、拖欠耕地开垦费得现象。有些地方试行的耕地开垦费标准又过高，大大超过了十几开发耕地的成本，加重了企业的负担。同时，能源、交通、水利等基础设施建设项目通常占用的耕地面积大，所需耕地开发资金数额大，对于财政比较困难的地方，无力承担造地费用，势必要影响占用耕地的及时补充。

（六）新增耕地统计上存在缺陷，耕地保有量信息失真。在耕地占补平衡中，新增耕地数量统计尚缺乏较严格的科学方法与程序，造成耕地保有量信息失真。各地土地行政主管部门，特别是县级以下土地行政主管部门，为追求本地耕地总量动态平衡，在土地变更调查中，一般根据本地实际批准建设占用耕地的数量上报新增耕地数量，而违法用地未统计在内，使得实际占补平衡的效果受到影响。此外，临时占用的大部分耕地未计入当年耕地占补平衡中，部分临时占地的使用年限大大超过两年，并且使用后的土地耕作层理化状况及土壤肥力遭到极大破坏，一时难以恢复，造成耕地大量减少，耕地生产力明显下降。

（七）实施耕地占补平衡的后续监管不力，存在抛荒现象。在实施耕地占补平衡过程中，不少地方仅注重土地开发、整理、复垦的前期阶段，即规划设计和具体实施等工作，而后续监管较为不力，土地利用不科学或管理不完善，造成新的土地撂荒。如补充耕地项目在竣工验收后，有些耕地培肥措施未能跟上，导致土壤肥力逐渐下降；有些新造地梯坎保护措施不到位，导致梯坎倒塌、水土严重流失；有些耕地除立地条件差外还受交通和种植品种的限制，投入大、产出少，农民种植积极性不高；另外，有关部门和镇村缺乏后续监管措施，补充耕地失管返荒，这些问题在使耕地面积重新减少的同时，也造成了土地和资金的极大浪费。由于后续监管不力而减少的耕地，在现行报表制度中未能体现，使耕地实际占补平衡与报表占补平衡产生差距，撂荒耕地面积未列入耕地减少范围，造成实质上的耕地占补不平衡。

（八）实施耕地占补平衡的方式偏颇。很多地区在补充耕地中偏重于开垦，对耕地复垦及土地整理的积极性较低。我国虽然实行“积极推进土地整理，加大土地复垦力度，适度开发未利用地”的方针，但由于土地复垦成本很高，土地整理净增耕地占整理面积的比例较低，加之要实施生态退耕和农业结构调整，所以无约束地开垦宜农后备土地资源是不可持续的。相比而言，土地开发的成本较低，各地在补充耕地时容易向土地开垦倾斜。

另外，与土地开发整理相关的法律不够完善，没有明晰和稳定的产权制度。一般而言，对于大片荒地和其它开发困难的土地进行开发整理主要是技术和资金问题，但对于一些小片荒地、农村闲散地的开发整理则主要是政策问题，即产权关系的确定，法律上仅规定了“谁复垦、谁受益”的政策，而并没有明确土地开发整理后的产权关系，也就不足以保障投资者的利益。在现行的土地使用制度下，农村土地的集体开发整理往往伴随着二次分配，尤其是

利用国家资金开发整理出的土地，其权属问题如何解决，成果交由谁使用，各地缺乏统一标准，从而造成管理状况良莠不齐。

（九）大中型重点工程的耕地占补平衡难以落实。省级以上重点工程项目占用耕地是建设占用耕地的主要方面，也是补充耕地的难点。一是占地量大，特别是占用耕地量大，补充耕地资金不足，许多项目在预算中未列入耕地补充资金，耕地开垦费往往难以落实；二是耕地占补责任和权利不明确，牵扯主体多，利益关系复杂，补充耕地方案无法落实，导致项目单位边施工边补充耕地，有的甚至在竣工后补充耕地还未到位，严重违反了“先补后占”、“占一补一”的原则，并存在违法用地倾向；三是涉及的省市工农业结构差异大，经济发展水平和人口素质都存在较大差异，社会、人文环境不尽相同，利益协调难度较大；四是土地开发整理激励机制没有形成，省级国土资源管理部门负责国家、省重点工程的占补平衡工作，削弱了地方土地开发整理的积极性；五是土地开发整理项目审批方式复杂，验收标准高，造成项目开展效率低；六是有些地方政府为了争取项目，给予各种优惠，忽视耕地补充；此外，有些地区对国家粮食储备库、灾民住宅迁建等占用耕地的情况，采取特事特办，由地方政府做出补充耕地的承诺，但实际上未能落实。

（十）补充耕地的成本投入大，资金来源单一。实现耕地占补平衡的过程也带来了巨大的成本投入，如土地开发整理规划成本、动态监测成本、中低产田改良及拆迁补偿成本等，加之资金挪用、占用、滞留等现象时有发生，仅靠中央和地方政府的财政支持，资金来源单一，远远不能满足耕地占补平衡的全部要求。

二、对策建议

通过分析耕地占补平衡工作中暴露出的种种问题，现提出以下几点对策建议：

（一）积极推行耕地储备制度，深入积蓄和挖掘土地潜力。建立国家、省、市三级耕地后备资源储备库，坚持以土地整理和复垦为主、适度开发未利用地的原则，将基本农田保护区以外的现有耕地以及通过土地整理复垦开发活动新增的耕地、具有开发潜力的耕地后备资源按一定比例储备起来后，采取以下措施实施耕地占补平衡：一是鉴于目前我国土地资源匮乏，补充耕地区位不好，耕地质量较差，没有统一考核标准的现状，建议由国家统一组织实施大面积的土地开发整理，取代各地小规模零散地实施占补平衡，这样既有利于土地利用总体规划的实施，能够保证补充耕地的数量和质量，又减轻了地方实施占补平衡的压力；二是根据不同地区实施占补平衡的紧迫程度，建议积蓄耕地后备资源潜力，在储备到一定程度后，集中实施占补平衡，这样，既利于实施迁村并点、规整土地，使土地连片发展，还可以解决城中村改造、旧村改造过程中零散小规模的实施占补平衡的局面；三是针对地块的过分零碎化已严重影响耕地资源可持续利用的问题，建议建立小块土地合并和地块不可分制度，采取措施促进小块土地的合并，同时，制止大地块的进一步分割；四是对违法占用耕地、临时占用耕地、退耕还林及农业结构调整实行备案制，建立档案资料和台帐，以避免耕地的隐性流失；五是实行土地开发整理项目库与耕地后备资源相挂钩、建设用地审查报批与新增耕地储备库相挂钩、土地开发整理项目与缴纳新增建设用地有偿使用费相挂钩，在耕地数量、质量不降低的情况下，保障经济建设占用耕地的需求；六是建立耕地“占一补一”信息库，借助信息化工具，对耕地占补信息进行有效组织管理，对耕地补充工作进行定位、定量、定时管理，实现对耕地总量动态平衡的高效、全面、动态、科学管理。

（二）制定验收办法，适当下放土地开发整理立项和验收权利。实现耕地占补平衡，关键在补充耕地项目的实施，要制定完善的项目验收办法，促进有关部门各司其职，协调配合完成验收工作。国土部门负责补充耕地项目库的建立和使用管理；农业部门负责补充耕地土壤肥力和继续培肥措施的验收；水利部门负责灌溉设施的验收；财政部门负责资金使用的审核；统计部门负责补充耕地数量的核定。此外，按现行的管理体制，土地开发整理项目的立项审批权限在市级以上国土资源部门，一些后备资源优良但面积较小的项目不能立项。因此，

建议适当下放土地开发整理的立项和验收权利，由县（市、区）级国土部门负责小面积的土地开发整理项目的立项、验收工作，对补充耕地项目实行三级验收确认制度，即县级初验、市（地）级复验、省级复核，确保补充耕地的数量和质量不下降。

（三）加强对新开垦耕地的后续管理，创新监管方式。一是加强土地开发、整理、复垦土地的持续利用管理。通过制订优惠政策，鼓励基层政府、企业单位和个人加大对新开垦耕地质量的改良力度，同时，完善土地承包责任制，正确引导土地承包人员加强对土地的利用管理，加大后续资金投入，科学种植，合理耕作，逐年培肥地力，提高土地生产率和生产水平，防止新增耕地出现撂荒。二是创新补充耕地监管方式。随着“二调”成果出炉、土地利用“一张图”和综合监管平台等技术手段的进步，以及监管、奖惩等手段的完善，建议建立“补、备、核、用、考”耕地占补平衡全面监管制度。在技术上，可充分利用“二调”成果和“一张图”监管平台等现代技术的成果，掌握耕地占补平衡情况，实现实时监管；在手段上，一旦发现违法违规占用耕地行为立即严肃查处，防止“未批先占”、“只占不补”等现象的发生，以确保耕地数据的真实性和占补平衡的实际效果。

（四）加大土地整理、复垦力度，转变占补平衡方式。树立耕地数量与质量相统一的思想，拓宽耕地占补平衡思路，耕地的占补平衡实质是耕地生产能力的占补平衡，可采取“以质抵量”来实现耕地占补平衡这一目标。鉴于我国目前大约有2/3的耕地为中低产田，从耕地生产力的角度考虑，建议在宜农后备土地资源缺乏和生态脆弱地区，占补平衡方式由土地开发逐步向以土地整理、复垦为主转变，用灌溉条件、排水条件、土层厚度、土壤质地和肥力等田间条件对补充耕地质量进行综合评价，在补充耕地与占用耕地的针对性比较和耕地质量量化的基础上，科学地确定耕地开垦费的数量和改造中低产田的数量及标准，通过改善耕作条件，抓好中低产田的改良，取得由质变到量变的效果。比如在占用质量较好的耕地时，若补充的耕地与其质量不相当时，还应投入一定资金用于改造一定数量的中、低产田来平衡占用和补充耕地两者质量的差异，或者直接以改造较大面积的中、低产田来代替补充耕地，从而达到耕地生产能力的平衡，并可以有效的避免开发耕地带来的生态风险。再如，为避免耕地肥力培育历时较长而不能达标的问题，可采取预评估的方法，参照拆旧地块周边耕地质量等级或产能状况进行评估。拆旧地块的质量评估等级或产能不小于新建地块所占耕地时，按1:1进行指标挂钩周转；反之，则按质量等级或产能状况进行折算，增加归还指标的数量，并规定新增耕地在一定期限内要与其相邻的耕地质量相当这样，既可提高土地质量和改善耕地生态环境，又可适量增加优质耕地面积，从而大大减小耕地占补平衡的压力。

（五）改善耕地质量和生态环境。针对目前重视新增耕地面积，而忽视耕作层的质量和生态环境改善的问题，建议同等对待项目的数量、质量和生态环境标准，不断完善竣工验收标准内容和质量。在评定建设占用耕地质量等级基础上，按照不低于占用耕地等级的原则补充耕地，确保补充耕地质量达到或超过被占耕地质量，防止“占优补劣”。同时，积极推行建设占用耕地的耕作层土壤剥离利用工作，根据土壤的现实情况，采取生物的、工程的措施改良土壤，建设高质量的耕地。占地单位或土地开发部门在开发、整理与复垦前应进行生态环境影响评价，充分论证新增耕地可能对环境产生的影响，制订生态保护方案和应对措施，尽可能地避免或减轻因耕地开发造成的生态环境问题。此外，对项目的管理制度要不断探索更新，大力推行市场竞争运作机制，扩大项目管理的公开、透明度，引入社会监督机制，完善项目保修制度和项目施工质量责任追究制度，使项目的实施与设计任务协调统一，不断提高和完善补充耕地的质量和生态环境改善。

（六）完善耕地质量评价体系。目前农用地分等定级工作全面开展，并已取得初步成果，要结合农用地分等定级工作，研究耕地占补平衡中的耕地质量评价标准，从耕地的土壤理化性状以及配套设施条件等方面入手，尽快制订科学合理、简便易行的耕地质量评价体系，为评价补充耕地的质量提供可靠依据。

（七）构建多样化的耕地占补模式。对建设项目占用耕地的区位、质量、数量等情况，在设置相关标准进行综合评价的基础上，有区别地选择相应的耕地占补方式。如对占用耕地面积不大、但优质耕地所占比例大的建设项目，必须严格执行“先补后占”；对占用大面积耕地的单独选址建设项目，尤其是国家、省等重点建设用地项目，时间要求紧，资金短缺，补充耕地难以做到“先补后占”，所以，对这类工程项目用地建议在依法批准后可在规定期限内实行“边补边占”，以此来确保补充耕地的数量和质量。

（八）建立健全与耕地占补平衡相衔接的土地利用规划体系。强化土地利用总体规划的科学性、前瞻性和可操作性，加强土地开发整理专项规划和各类建设用地规划的衔接，合理划分土地利用功能分区，从空间上合理配置建设占用耕地与补充耕地需求，做到既有效地补充耕地，又为各类非农建设提供用地保障。加强土地利用规划实施管理，充分发挥规划对土地利用的宏观调控作用。严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，加强建设项目用地预审管理，充分发挥土地利用规划、用地计划和用地标准定额的控制作用，严控各类建设占用耕地。与此同时，加大执法力度，对违反规划用地、破坏耕地、乱占滥用耕地行为，严肃依法处理，促进耕地占补平衡的实现。

（九）规范耕地开垦费的收支机制。耕地开垦费收取的目的是从全社会角度出发，为经济社会的可持续发展提供耕地保障，而不是仅仅为土地开发者带来收益。耕地开垦费应作为实施土地开发复垦规划、计划的专项经费，由政府统收统支，这样，既可保证社会公平，又易被土地使用者所接受，避免因行政减免给补充耕地造成困难。标准制定不仅要依据占用耕地的质量状况，占用耕地质量差异可参考农用地分等定级成果和耕地质量评价结果，而且还要依据该行政区域内耕地后备资源开发的难易程度。应综合考虑项目实施的外部条件和当地需要等因素制定开垦计划，将耕地占补平衡与实施土地开发复垦规划结合起来，从整个社会的利益出发合理利用耕地开垦费，达到资源效益最大化的目的，减少因选择后备资源的不同造成补充耕地开发费用悬殊问题，也避免盲目开发造成投资和后备资源的浪费。

（十）拓宽投融资渠道，实现投资主体多元化。针对补充耕地投资主体单一的问题，建议通过多种渠道筹集资金，注重采用经济手段，充分调动中央、地方、企业、农民等占补主体的积极性，理顺各主体之间的利益关系，使投资主体呈现多元化的局面。一是加大耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费、土地出让金等的征收力度，建立土地整理专项基金，实行补充耕地费用的专款专用，并将补充耕地费用足额列入投资建设项目的工程概算，保证耕地垦复资金及时到位；二是加强国土、水利、交通、农业、扶贫、环保、民政等涉农部门之间的沟通协作，形成联动，拓宽融资渠道，发挥整体效能，按各自职能配套投入，充分保障补充耕地项目经费；三是出台财政补助、财政贴息等政策，鼓励、支持政策性银行增设面向土地整理的政策性信贷资金；四是应当运用各种优惠政策，吸引企业资金、农村经济组织资金、个人资金和社会闲散资金投入土地整理；五是应当开展国际合作，引进和利用外资，特别是争取国际金融组织、外国政府的土地整理援助项目；六是采取集资、投劳、贷款等多种形式筹集资金，通过合作、股份、独资等形式，成立土地开发企业进行耕地后备资源开发，减轻政府投资压力；七是争取国家支持，由政府发行土地整理债券，面向社会筹集资金；此外，还可通过建立激励机制，从政策、资金、指标上对耕地保有量大省、粮食主产区、基本农田保护示范区等给予奖励与补助，如设立耕地占补平衡奖励基金，对年度占补考核优秀的地区、单位和个人进行表彰和奖励。

（十一）加大对重点工程补充耕地的监管力度。加强建设用地动态监管，对占用耕地数量较大的建设项目，在预审阶段就要加强对补充耕地方案可行性的审查，论证补充耕地的后备资源是否有保障，并落实补充耕地单位，严格审查耕地开垦费是否按项目所在地标准足额列入工程预算等。在项目的批中与批后阶段，对补充耕地情况进行全程动态监管，监督用地预审审查及预审意见落实情况，必要时可联合国家发改委、财政部、审计署等部门联合重点

督办与实地核查，发现问题及时解决。对于补充耕地数量特别大，项目所在省份耕地后备资源紧张、有特殊困难的省份，报经国务院批准，由国土资源部统筹协调占补平衡工作，组织在有条件的地区开展补充耕地工作。

另外，可以通过建立四级（国家、省、市、县）联网互通的土地数据库来监测耕地资源与建设用地形势，监督耕地占补平衡的实施情况。并可以在动态监测的基础上，研究建立各类建设占用耕地的预测系统，为土地主管部门提供各种决策的辅助信息。

（十二）引进市场调节机制，实行异地占补平衡。虽然根据《国土资源部关于严格耕地占补平衡管理的紧急通知》（国土资电发〔２００８〕８５号）文件的精神，目前我国还不允许省际进行耕地占补平衡工作。这一规定是基于我国当前相关制度基础，为实现国家耕地保护和土地合理利用目标而做出的，符合我国基本国情。但是从制度经济学角度来讲，要达到资源的最佳有效配置，完善的制度和合理的管理机制必不可少。因此，建立完善明确的资源产权制度，降低交易成本，对于我国下一阶段的经济发展来讲十分重要。随着我国在土地产权制度和耕地占补平衡机制建设方面的逐步完善和健全，由国家统筹、宏观管理的耕地省际占补平衡将是实现国家土地资源有效配置，真正实现耕地占补平衡的必然趋势。由于各地所处发展的阶段不同、自然资源条件的差异，如有些地区占补不足，有些地区占补有余；有些地区缺乏占补资金，有些地区缺乏占补资源。为了切实解决资金和资源错位问题，切实落实好耕地占补平衡，可考虑适当引进市场调节机制，将耕地指标纳入有形市场流转，在自愿协商的基础上，允许跨区域占补平衡，依法转让给需要补充耕地的政府单位或企业，从而通过结合各区域的实际情况考虑实施省际之间的异地开发补偿所占用耕地的占补平衡政策，实现资金和资源的优势互补。需要注意的是，在实行异地占补平衡前，必须首先解决所占土地权属、耕地质量评价标准、所获利益分配等关键问题，以免投资和供地双方产生纠纷，从而影响补充耕地工作的实施，同时，实行严格的补充耕地验收制度、补充耕地按等折算制度，保证补充耕地得到落实，质量得到保障。

三、结束语

要切实落实耕地占补平衡制度，必须从认识、制度、技术等多方面入手，建立耕地占补平衡的长效机制。另一方面，耕地占补平衡仅仅是一种补救措施,要想真正解决保护耕地问题，最好的途径是要严格控制占用耕地。因此,应该尽量遏制城市的外延扩张型发展,利用耕地开垦费和争取国家投资,积极开展土地整理、复垦工作,挖掘现有建设用地潜力,集约节约用地，实现土地资源利用效率的全面提高,从而从根本上扭转耕地锐减的趋势。