【“普九”化债：让农村义务教育轻装上阵】普九化债

　　日前，国家财政部网站发布《湖南省农村“普九”化债扩大内需调查》一文，全面介绍湖南省积极努力化解农村“普九”债务的经验。文章指出：湖南省各级政府及有关部门积极行动，精心组织，化债工作扎实推进。“不仅有利于推进农村义务教育改革和发展，而且直接增加了农村社会需求，符合当前中央扩内需、保增长的战略要求”。
　　曾几何时，“普九”债务像一块巨大的石头压在农村义务教育工作者心坎，成为各地义务教育改革和发展的羁绊。湖南化解“普九”债务的有效探索，无疑会让农村义务教育甩掉包袱，轻装上阵，并由此走上跨越式发展道路。
　　其实，党和政府一直高度重视农村“普九”化债工作。2007年12月26日，全国清理化解农村义务教育“普九”债务试点工作电视电话会议在北京召开。在这次会议上，国务院农村综合改革工作小组确定内蒙古、吉林、黑龙江、江苏、安徽、福建、江西、湖北、湖南、四川、贵州、陕西、甘肃等14个省(区)为第一批以省为单位进行农村义务教育“普九”化债试点省份，其他省份也要根据实际情况，选择2～3个县进行化债试点。试点省份的地方国有农场、林场等所属义务教育阶段学校“普九”债务纳入该省的试点范围。新疆生产建设兵团及中央直属垦区、林区也要对所属义务教育阶段学校“普九”债务进行清理核实和审计锁定，并进行局部试点。会议出台的《关于开展清理化解农村义务教育“普九”债务试点工作的意见》要求：从当年起用3年左右时间基本完成全国农村义务教育“普九”债务的化解工作，同时建立起制止发生新的农村义务教育债务的长效机制。
　　作为乡村债务的一个重要组成部分，农民群众最关心、最直接、最突出的公益性债务――农村“普九”债务能优先化解，这是一个鼓舞人心的消息。
　　在这次会上，国务院农村综合改革工作小组牵头人、财政部部长谢旭人透露，支持地方化解农村“普九”债务，中央财政为此安排专项补助资金60亿元，2008、2009两年还将增加资金安排，并根据各地的化债进度，对地方化解“普九”债务给予补助。他指出，中央财政补助资金将重点用于支持中西部地区，适当兼顾东部地区，对未在规定期限内化解的债务不予补助。中央对地方的补助资金，根据义务教育阶段学生数、学校数、办学成本和财政困难程度等客观因素分配确定，不与实际发生的债务额挂钩，体现了“债多不多补、债少不少补、早还不少补、晚还不多补”的激励约束机制。
　　
　　A、“普九”化债。一个并不轻松的话题
　　
　　长期以来，“普九”化债是一个沉重的话题。据财政部介绍，“普九”债务主要包括教学及辅助用房、学生生活用房、校园维修建设、教学仪器设备购置等与学校建设直接相关的债务，14个试点省(区)已锁定了农村“普九”债务额，平均每省(区)达7.3万笔。《经济观察报》2008年8月16日透露，官方统计，截至2005年底全国“普九”债务在500亿元以上。 《工人日报》2007年12月13日两则有关“普九”债务的新闻颇引人注目：一则来自河南省商丘市，为还10年前的“普九”欠款，商丘市梁园区教育局向辖区内的10多所中小学的学生每人借款300元还债；另一则来自广东省茂名市，为完成“普九”任务，茂港区潭桥中学近30名老师将自己的血汗钱160多万元借给学校搞建设，其中有一位老师被拖欠20多万元。
　　《中国教工》杂志总第336期中，一篇题为《“普九”欠债该谁埋单?》的报道也令人关注：湖北省洪湖市部分乡镇地方政府提出了“举全镇之力，攻‘普九’之坚”的口号，各校掀起一股建校热潮，仅洪湖市沙口镇所辖的20多个村场，一年之内就竖起了lO栋教学大楼，据统计该镇当年教育债务达到了400多万元，各校只得拆东墙补西墙，靠贷款来维持最基本的运转。老账未还又添新账，债务如雪球越滚越大。这么沉重的包袱，严重干扰了学校正常的教育教学秩序。
　　相关人士指出，要在全国范围内将时间跨度长，涉及面广，情况复杂的“普九”债务一笔笔清理锁定，至少面临3个方面的问题和挑战。一是在欠债清理方面，由于缺乏常规性的相关统计系统，农村地区普遍缺乏学校债务方面的基础数据。学校的债务债权关系复杂，债务难以认定核实，更棘手的问题还在于基层政府和学校与上级政府之间存在着信息不对称问题――前者掌握更多信息――尤其是在后者计划分担债务的情况下，信息失真的可能性进一步增强；二是对还债责任归属的认识不一致，还债问题涉及到各级政府间、学校与政府之间的责任分担问题。基层政府财力紧张，农村地区又普遍存在初中和高中扩容带来的基建投资压力。在这种情况下，解决“普九”欠债困难首先是思想认识的问题，其次是政府实施“还债”政策还可能引发和加剧新一轮的学校欠债；三是我国农村地区长期以来依靠乡村政府和农村居民集资修建学校，其基建投入在现实中从未规范化地全面纳入公共财政体制。
　　
　　B、党和政府下决心解决“普九”债务
　　
　　有压力就有动力。党和政府在压力面前治理“普九”债务的思路更加清晰，政策更加明朗。财政部副部长张少春在答《半月谈》记者问时透露，2006年国务院出台清理化解乡村债务的指导性意见，鼓励地方进一步扩大化债试点范围，优先化解因举办农村义务教育等公益事业所形成的债务。2007年中央1号文件在强调优先化解农村义务教育债务的同时，明确提出中央财政要安排一定奖励资金，鼓励地方主动化债。他指出，当前化解农村义务教育“普九”债务面临3个非常有利的时机。一是党中央、国务院高度重视农村义务教育，将农村义务教育放在优先发展的战略位置，各级政府对发展农村义务教育的责任不断明确，投入力度不断加大，经费保障机制不断健全，农村义务教育逐步纳入公共财政保障范围；二是近年来我国财政收入连续迈上新的台阶，为解决历史遗留问题提供了财力保障，国家有能力解决多年来想解决而解决不了或解决不好的一些历史遗留问题；三是以农村综合改革为主要内容的农村体制改革不断深化，县乡财政管理体制不断完善，县乡财政困难状况普遍得到缓解，为化解“普九”债务提供了良好的体制平台和制度环境。
　　针对如何进一步落实地方政府的偿债责任，张少春强调：按照《义务教育法》及现行中央与地方事权划分的有关规定，我国农村义务教育实行省级人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主的管理体制，清理化解农村“普九”债务要始终坚持以地方为主的原则，明确落实地方政府的化债责任。各地要高度重视，成立专门的工作班子。明确责任，完善工作机制，要在清理核实的基础上锁定实际债务，研究化解“普九”债务试点方案。明确工作进度，拟定偿债计划；要积极调整财政支出结构，整合教育资源，多方筹集偿债资金，确保偿债资金来源稳定可靠。
　　为调动地方主动化债的积极性，增强地方化债能力，中央财政将通过建立约束机制，安排一定奖励 资金给予适当支持。中央财政奖补的主要原则是：一要体现客观公正，不与地方债务余额直接挂钩，不让过度举债者占“便宜”，也不让少借债者“吃亏”：二要起到鼓励先进的作用，既要对即将启动化债的地方进行奖励，也要对已经化债的地方进行奖励；三要体现区别对待，中央财政奖励要重点向中西部地区倾斜，适当兼顾东部地区；四要瞻前顾后，既要考虑现行农村义务教育经费保障机制中央财政承担比例，更要保持与今后化解其他乡村债务的有关政策相衔接、相照应。
　　为严防新的农村义务教育债务“滚雪球”式发展，张少春指出，要坚决制止新发生的农村义务教育债务，一是对涉及农村义务教育的建设项目应由县级人民政府通盘考虑，确需建设的项目要用政府财政资金解决，不留缺口。二是建立健全债务监控体系。在清理核实的基础上逐笔登记造册，建立债务台帐和债权债务数据库，实行动态管理，探索地方政府性债务管理办法。三是实行债务控管领导责任制。不得超越自身财力借债搞建设、上项目，不得搞不切实际的达标升级活动。对违反规定擅自举债的，将追究有关单位领导和直接责任人的责任。四是加强农村中小学财务会计管理。加强学校预算审核，对超标准、超预算和没有资金保障的建设项目与投资不予批准，严格控制公务支出，严格控制学校的公用经费支出，严禁超标准发放教职工津贴、补贴。五是地方在筹集偿债资金时要确保资金来源稳定可靠，不能借新债还旧债，不能挤占挪用其他必保的专项资金，不能影响农村义务教育经费保障机制改革的顺利推进。
　　
　　C、各地动活“普九”化债的棋子
　　
　　尽管“普九”化债困难重重，不少省、市还是主动出击，动活了“普九”化债的棋子。
　　2009年1月22日《中国财经报》传来捷报，截至2008年12月26日，内蒙古98个旗(县)，79个国有牧林场的化债工作圆满完成，化债总额达39.2亿元，提前一年完成全部农村义务教育债务化解任务。为了偿还债务，内蒙古多方筹集资金，除中央财政化债补助，自治区本级财政还安排12个亿，要求盟(市)财政筹集化债资金不低于债务总额的10％，旗(县)财政也承担一部分，并通过财政国库部门直接支付到债权人。同时，各旗(县)采取以资产抵债、协议减债等多种方式消化债务。
　　2009年1月23日《人民网》消息：为实现年内清理化解农村“普九”债务工作目标，天津市区(县)政府调整财政支出结构，建立可靠的偿债资金来源，统筹安排一般预算支出、上级财政性转移支付资金以及中央财政专项补助资金，整合现有教育专项资金。市财政局发布了《关于化解农村义务教育“普九”债务工作程序有关规定的通知》和《关于化解农村义务教育“普九”债务认定政策的通知》，加快了化债的进展。
　　重庆市作为西部地区的唯一直辖市，化解“普九”债务行动最早、动作最快。该市2006年底已全部还债，其经验值得借鉴。2002年底，该市“普九”欠债约20.1亿元。2003年，重庆结合各区(县)财政状况制定了“普九”欠债偿还规划，制定了还债的三条标准：即库区，市里出60％，区县、乡镇出40％；渝西地区，市里出40％，区县、乡镇出60％；主城区市里出20％，区县出80％。为了给区县增强还债动力，重庆在2005年充分利用了中央为解决全国乡镇债务的“三奖一补”政策，向中央争取了3亿多元资金，并把其中的80％集中起来，偿还“普九”债务。
　　作为全国清理化解农村“普九”债务首批试点省份之一，湖南省“普九”化债工作成效显著。2008年9月26日，湖南省召开了全省化解农村义务教育“普九”债务工作会议，会上，14个市州政府分别向省政府递交了化解农村“普九”债务责任书，并明确了县(市、区)长为化债工作第一责任人。
　　在偿债资金问题上，湖南省财政厅厅长李友志表示，中央和省财政两年内将安排化债补助资金31.6亿元，占全省“普九”债务实际金额的66％。各市州原则上要按照债务余额的10％筹集偿债资金，支持县(市、区)化债，其余资金缺口由各县(市、区)自筹解决。
　　据了解，从2007年12月起，直到2009年底止。湖南“普九”化债工作共分动员部署、自查清理、审计核实、抽查认定、锁定债务、逐步偿还六个阶段，目前已进入逐步偿还阶段。截至2008年12月底，全省共偿还债务20.83亿元，占应偿还债务额的43.4％，受益债权人共46339人。