公共财政管理体制创新与文化产业发展|文化产业管理体制

　　党的十七届六中全会审议通过了《中共中央关于深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》。决定指出，“发展文化产业是社会主义市场经济条件下满足人民多样化精神文化需求的重要途径。必须坚持社会主义先进文化前进方向，坚持把社会效益放在首位、社会效益和经济效益相统一，按照全面协调可持续的要求，推动文化产业跨越式发展，使之成为新的经济增长点、经济结构战略性调整的重要支点、转变经济发展方式的重要着力点，为推动科学发展提供重要支撑。”可见，大力发展文化产业将是我国今后较长一段时间的重要任务。本文拟从公共财政的角度，分析公共财政与文化产业之间的关系，剖析文化产业发展的困境，提出促进文化产业大发展、大繁荣的政策建议，为建设文化强国尽绵薄之力。
　　一、公共财政与文化产业的关系
　　公共财政(Public Finance)是指国家（政府）集中一部分社会资源，用于为市场提供公共物品和服务，满足社会公共需要的分配活动或经济行为。以满足社会的公共需要为口径界定财政职能范围，并以此构建政府的财政收支体系。这种为满足社会公共需要而构建的政府收支活动模式或财政运行机制模式，在理论上被称为“公共财政”。
　　文化产业（Culture Industry）是按照工业标准，生产、再生产、储存以及分配文化产品和服务的一系列活动。从文化产品的工业标准化生产、流通、分配、消费的角度进行界定。
　　在公共财政与文化产业关系问题上，有些学者认为文化产业具有商业化、赢利化等特征，应该由市场机制去解决，即亚当·斯密所说的那只“看不见的手”会自行调配，无需政府干预。也就是说，文化产业发展不需要政府过多支持与插手。比如，在美国, 国家财政对文化的投入很少,在文化产业领域基本采取“无为而治”的政策。但另外一些学者则持相反观点，认为文化产业虽有市场性的特征，但也有公共性的特征，某种程度上讲是部分公共物品，具备一定的公共性、福利性。因此，政府一定要对文化产业采取扶持政策。比如，法国、韩国等,不仅对整体文化建设重金投入,而且也非常重视对文化产业的投入与扶持。
　　笔者认为,我国是一个历来重视文化公共性的国家,文化产业所生产和提供的文化产品与服务同样具有公共性特征；文化事业与文化产业在中国当代语境下其实是似二而一的混合整体,对文化发展的财政支持应当有大文化的经济视野,应当从解放和发展文化生产力的高度,完善财政对文化产业的扶持机制与管理模式。
　　实际上，文化产业的发展对公共财政的壮大与充实也有很大的作用。十七届六中全会指出，文化产业将成为我国新的、重要的经济增长点，将成为拉动GDP的重要力量。近年来，文化产业对国民经济增长贡献率不断上升，2010年我国文化产业增加值突破1.1万亿元，比上年增长了25.8%，占GDP的比重达到2.75%。
　　可见，公共财政与文化产业存在相辅相成关系。
　　二、当前文化产业发展的困境
　　我国财税政策在促进文化产业发展过程中起到了很大的作用，也取得了巨大成效，文化事业在我国的发展前景良好，财税政策也是起到了一定的积极作用，但是其中也有很多不足的地方。
　　（一）文化产业投资渠道不畅通
　　文化产业的投资可分为几个渠道：政府投资、民间投资等。由于政府部门包办体制及一些政策的不确定性，导致民间投资成本过高，而外资由于在文化市场进入方面受到一些制约，也比较难进入。这些情况导致了投资渠道过于狭隘，一些民间投资与国外投资业呈现出重复无效益，高投资低回报等问题。
　　（二）国家财政对文化事业的投入不足且投资结构存在明显缺陷，影响文化产业的发展后劲
　　一是总体经费偏低。2008年全国人均文化事业费仅为18.68元，文化事业费占财政支出的比例仅为0.4%。二是地区间的文化事业费差异悬殊。2008年北京市的人均文化事业费为87.40元，是河北省的12倍。三是城乡差异悬殊。有关资料显示，如果减去城市投入部分，以全国农业人口计算，2008年农村文化投入人均仅有两角钱。从表面上看，文化事业是公共产品，与文化产业联系不大，但实际上，对文化事业的投入也是对文化产业的间接性投资。对文化事业的投入既是为文化产业作出开源性的投资，也是对文化产业消费潜能的培养。此外，良好的文化氛围还将促进文化产业不断提高文化产品的品位，丰富其内涵，推动文化产业不断增强市场竞争力。四是财政支出结构与方式不合理性导致的效益不高、人员经费比例过大的趋势还在上升，特别是财力比较薄弱的地区。如果不改变这种情况，再怎么增加财政投入也很难保障文化产业的发展。
　　（三）地方政府出台的文化产业财政补贴政策效果有限
　　以动漫产业为例，各地政府的普遍做法是：为入园的动画创作者提供数年免费或折扣的房租优惠，为本地创作的动画片在播出上提供每分钟从几百元到几千元的奖励（实际上奖励资金的最终受益者是电视台或外国购买方），这在一定程度上刺激了国产动漫在数量上的增长，但无助于提高产品的质量。
　　（四）税负过重
　　一是重复征税。比如在增值税方面，现行的增值税征管在一定程度上存在重复征税问题。文化产业属于知识型产业，其资产大部分表现为知识产权、品牌价值等形式，属于无形资产。在开发的过程中，投入往往占成本的大部分，但企业在纳税的时候并不能抵消一些投入。同样的，一些艺术行业也存在着类似的重复纳税问题。二是有些文化产业的税负比较重。例如一些成本高的音像制品，发行期间交纳的税种繁多，如营业税、所得税、城建税、教育附加税和关税等。再例如数字动漫行业及新闻媒体行业，当前还缺乏体现行业自身特点的税收政策，而且这类行业的相关媒体需要大量节目内容，这在无形中也加重了税负。
　　三、创新公共财政管理体制，促进文化产业发展
　　我国虽然高度重视文化建设与发展,但公共财政对文化的投入总量并不大,投入的领域也主要集中在公共文化方面,在对文化产业的推动与发展方面目前还没有建立起稳定有效的财政投入与扶持体系。