公共危机的机制 [贵州地方政府公共危机防范机制探讨]

　　摘要：中国社会正处于转型期，也是社会矛盾凸显期，公共危机爆发高频期，然而部分地方政府并没有做好充足的准备应对这一时期的到来。本文以“6·28瓮安事件”为例分析地方政府在危机防范工作上的不足，提出了公共危机的防范的四项机制，以期对完善地方政府的公共危机防范有所助益。
　　关键词:地方政府 公共危机 防范机制
　　随着改革开放的深入，我国经济社会发展取得了举世瞩目的成就，但同时也引发了贫富差距拉大、社会分配不均、矛盾加剧等诸多问题。近年来，矿难事故时有发生，食品安全问题一直困扰百姓的正常生活，而我国又是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一，自然灾害种类多，发生度高，这些都使得提升公共危机管理能力成为我国政府一项重要议题。2008年在贵阳发生的“6·28瓮安事件”虽已过去3年，但瓮安政府对“6·28瓮安事件”的处理失败，集中反映了一些地方政府，特别是贵州一些地方政府没有建立完善的公共危机防范机制，应对危机手忙脚忙，没有系统的管理方案，错过了处理危机的最佳时机最终导致事态恶化的情况。本文通过回顾“6·28瓮安事件”的发生经过，研究贵州地方政府该如何建立一套完整的公共危机防范机制。
　　一、提升贵州地方政府应对公共危机能力的重要性
　　公共危机是严重威胁与危害社会公共利益，并引发社会混乱和公众恐慌，需要以政府为主体的公共部门介入，运用公共权力、公共政策和公共资源紧急应对和处理的危险情况和非常事态。国务院在2006年发布的《国家突发公共事件总体影集预案》中，根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，将其分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四大类。[1]而对突发公共事件的分类同样也适用于公共危机。对于贵州来说，无论是从地质环境、经济条件还是从社会环境来看都是公共危机事件的潜伏区和高发区。因此，提升应对公共危机的能力既是政府综合实力的表现，也是当地政府的当务之急，更是构建和谐社会的保证。
　　首先，贵州是自然灾害的多发区，贵州位于云贵高原东部，以山地、丘陵、山间盆地三种地貌为主，在这三种地貌中，山地和丘陵占92．5％，山间盆地仅占7．5％，且山地多呈喀斯特地貌。由于受山地、丘陵地形因素的影响，雨季时贵州境内泥石流、坍塌和滑坡等地质灾害时有发生，到了旱季，喀斯特地貌蓄水能力差，一般的降水很快就从地表渗漏，加剧了旱季旱灾的灾情。所以几乎每年，贵州都会发生或大或小的自然灾害，并且灾害的覆盖面基本遍及每个县域。
　　其次，从整体上来看，我国已进入了人均GDP在1000-3000美元的阶段，社会结构转型，社会动荡加剧，各类社会矛盾也逐渐凸显。贵州经济发展总体上落后于全国大部分省，农村穷困，农民收入低，农业受地域环境的影响难以实现机械作业，常年累积的贫困导致工业原始资金匮乏，且受技术的制约，依然以原始的粗放型为主；城乡贫富差距大，城市消费过高，农民工进城打工劳动力廉价，收入低，权利无保障。在社会的巨大压力下特别容易引起民众心理失衡，社会失序，这个时期，政府应特别注意调节各方利益，缓和社会矛盾。
　　再次，社会公共安全状况不容乐观。近些年，贵州城乡经济快速发展，但部分乡镇领导一味追求经济高速发展，以GDP为单一的政绩评价标准，以资源、生态环境、群众利益为代价发展经济，粗放式地开发利用资源，与民争利，群众没有分享到经济成果，而引发了一系列矿难事故，食品安全、社会治安问题。
　　另外，现有的公共危机管理制度不能应对复杂的综合性危机，主要表现在我国没有明确统一的公共危机管理基本法。目前我国已经制定的关于公共危机管理的法律均为一般法律，如戒严法、防洪法、防震减灾法和传染病防治法等，这些一般法律只能适用于某种特定的危机状态，无法应对复杂的公共危机。[2]并且地方官员的危机意识不高，对地方干部的素质培训没有跟上，导致危机预案无法贯彻。此外，信息公开，新闻发布等传媒也处于落后状态，政府和民众在平时沟通太少，政府公信力弱，关键时刻发出的调令号召也难实施。
　　二、贵州地方政府公共危机防范机制现状分析
　　贵州“瓮安事件”起因于一起学生死亡事件。由死者家属对公安局给的死亡判定不服，发展到大规模的群众游行事件，最后演化成群体性打砸抢烧事件。虽然部分原因在于其中有不法分子挑唆群众，导致部分群众不顾法律的约束，袭击政府大楼，但主要原因仍在于政府没有把握好事态的发展，从中可以看出地方政府公共危机防范的如下几个特点：
　　（一）法律制度规范不健全
　　法律保障是我国政府危机管理的根基，虽然我国于2007年8月30日通过了《中华人民共和国突发事件应对法》，对统一的应急管理体制做出了法律规定，也详细规定了公民在紧急状态时期的紧急义务和权利保障等，但这部法律对危机的防范过于单一，部门管理色彩比较浓，从而导致一旦出现重大综合性危机事件死板的套用法规条例，往往适得其反。从“6·28瓮安事件”看来，地方政府针对危机防范的法律法规不仅存在许多漏洞，还有很多空白，更在于部分地方政府连现有的法律法规都未能贯彻，早在2004年瓮安县就发生过打砸政府机关的案例，由于当时县委，县政府息事宁人，对当事人教育了事，没有依法处置，成为以后群体性事件的诱因。[4]可见，之所以某些群众如此胆大妄为，部分原因可归咎为该县执法不严，并且缺少相关监督机制，使法律条文流于形式，在关键时刻发挥不了作用。
　　（二）我国“条块”状的政府组织形式影响危机应对效率
　　在“6·28瓮安事件”中，“游行队伍从李树芬死亡的大堰桥出发”的消息由玉华乡政法委书记传到县委书记王勤的手中就用了40分钟左右，而等到县委领导班子开会商量对策向下传达时，事情的发展早已超乎预料，所用的对策也无法实施，导致事件无法控制。我国“条状”政府分割影响了政府的管理效率，随着管理层级的增加，命令线条的拉长，就会出现组织内部的信息不流动和滞缓的现象，信息的滞缓就会影响到决策的质量，在危机应对的过程中，会影响应对的速度与处置能力。[5]此外我国政府没有设置专门的危机处理机构，各部门都是各司其职，各自为政。所以关键时刻，纵向方面指挥慢，贻误了处理事件的最佳时机，横向方面没有一个有权指挥全局的部门，调度资源。防范公共危机已成为地方政府亟待提升的能力。