【预算法二审进退】 预算法

　　7月6日，在全国人大常委会会议闭幕六天之后，全国人大在其网站上贴出了《预算法修正案（草案）》二次审议稿，并开始为期一个月向公众征求意见的法定程序。　　去年12月初次审议时，全国人大对一审稿进行了闭门审议。今年6月底的二次审议对二审稿的主要内容有所公开。有人大常委在审议时，对这种闭门审议提出了批评意见，指出法律的审议应该公开、透明。
　　全国人大法律委员会副主任委员洪虎表示，二次审议稿对现行《预算法》的修改主要体现在增强预算的完整性、科学性和透明度；健全财政管理体制；规范财政转移支付制度；增强预算执行的规范性；完善预算审查监督的规定以及规范预算调整等几个方面。
　　但也有参加草案征求意见的学者认为，现有修改多集中于程序性的改进，在预算制度上并未做出实质性的修改，仍然是一个偏保守的草案。
　　谈及《预算法修正案（草案）》，社会关注度最高的修改条款为是否赋予地方自主发债权。该草案初次审议时，在加强对地方政府债务管理的基础上，曾提出对地方政府债务实行限额管理。
　　但二审稿又将这一条款删去，保留了现行《预算法》第28条的相关规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”
　　全国人大有关人士表示，预计三审的时候，地方债的规定不会再出现“翻烙饼”的情况。尽管这次审议时委员们也出现了支持地方发债的意见，但从现实考虑，已经有了约10.7万亿元的地方存量债务，加之政府财务制度还不健全，即使《预算法》要做出一些前瞻性规定，在现阶段也很难写得完备和清楚，因此将留给未来修法时再做修改。
　　全国人大有关官员告诉记者，在二审以后，全国人大还要再次征求地方政府的意见。但按照本届全国人大的设想，将争取在本届人大任期内完成对《预算法修正案》的审议。
　　
　　程序性条款有限进步
　　全国人大副委员长华建敏在二审时指出，《预算法》修改的核心任务是提高预算的权威性，关键是要依法理财，而且每笔开支都要依法审查批准，并且都要依法严格执行。
　　就增强预算的完整性来说，《预算法修正案》实现了“全口径预算”，规定预算分为公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算，并且土地收入作为政府性基金也要全部纳入预算。
　　但华建敏在二次审议时认为，尽管现有草案对全口径预算作了规定，提出了预算分为四本预算，但对除公共预算之外的三本预算如何编制，应先在《预算法》中给出明确说法，然后再依法授权国务院作出规定，这样才能提高预算和预算法的权威性。
　　预算公开也被视为《预算法修正案》的一项进步。现行《预算法》并没有预算公开的规定，近些年伴随着公民纳税人意识的觉醒和政府部门的主动公开，预算公开已经积累了比较成熟的经验，二审稿吸收了这些经验，规定经人大审议通过的预算、预算调整、决算，应及时向社会公开，并规定了负责公开的责任部门。
　　但《预算法修正案》同时规定，预算公开“涉及国家秘密的内容除外”，这就给一些部门营造了不公开预算的理由。对此，曾参加全国人大《预算法修正案（草案）》征求意见的中国财税法学研究会会长、北京大学法学院教授刘剑文认为，需要对“国家秘密”进行尽可能明确的限定。公共财政不需要保密的就尽量不要保密，“国家秘密”不能成为政府拒绝公开预算的借口。
　　此外，《预算法修正案》规定一级政府一级预算，乡镇也应设立预算。取消了《预算法》中“不具备设立预算条件的乡、民族乡、镇，经省、自治区、直辖市政府确定，可以暂不设立预算”的条款，这也是保证预算完整性的一项改进。
　　地方债退回原点？
　　《预算法修正案〈草案〉》经过二审，把地方自主发债的“口子”堵上了。
　　2011年12月的《预算法修正案》一审稿在第24条中规定：“国务院确定的地方政府举借的债务限额，经全国人民代表大会批准。省级政府依照国务院下达的限额举借的债务，作为赤字列入本级预算调整方案。”
　　这成了当时人大常委们对草案最大的一个争议点。
　　在审议时，相当一部分的人大常委认为，地方政府没有发债权，地方债实际上是违法的情况下，地方政府就已经大规模举债超过10万亿元，如果在预算法中给地方债开了这个口子，那么地方债的规模很可能会爆发式增长，以至于无法控制，这会给国民经济带来巨大的风险。
　　全国人大常委们在一次审议时建议，应当明确规定地方政府不能举债；发行地方债应该按照现行预算法的规定从严掌握，只有法律或国务院规定，才可由中央财政部门代地方政府发行债券。
　　据此，全国人大将地方债条款在二审稿中退回到了现行《预算法》的规定，即“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”，“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。
　　作为专家学者代表、中国政法大学财税法研究中心主任施正文此前曾多次参与讨论《预算法》修订。他对《财经》记者表示，《预算法》修订维持地方发债的现行规定不是很合适。目前给出的说法是出于欧债危机的警示，可是中国的情况和欧洲并不一样，政府负债也远不及那种程度。况且，一部法律的修订不应受国际短期因素影响过大，而应该根据中国未来建设和分税制财政体制的要求，适度放开地方发债。
　　上述全国人大有关人士表示，地方债的放开与收紧之间并不矛盾，这实际上是现实制度基础和长远目标之间的因果关系问题。
　　全国人大也赞同《预算法修正案》中的地方债条款应具有前瞻性，地方债要规范化、阳光化。从长远看，应该赋予地方举债权。而且从理论上看，中国大的方向也应该放开地方债，因为债券市场是利率市场化的前提，现在的企业债还是微量的，短期的政府债和企业债是形成利率市场的基本条件。
　　但由于现在的政府财务报告制度、政府会计制度、资产负债表等都没有建立和完善起来，政府的财产有多少，收入是多少，支出是多少，可以用来偿债的资产和收入有多少，还都是一笔糊涂账，地方还不具备发债的财务制度条件。