凤羽 进一步完善粮食最低收购价政策的思考_邹凤羽

农村经济2009年第11期

进一步完善粮食最低收购价政策的思考

邹凤羽　国　娜

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　　[摘要]粮食最低收购价政策在执行过程中, 发挥了政策优势, 也面临一些问题。必须坚持粮食流通市场化改革方向, 建立以直接补贴为核心的粮食最低收购价政策, 完善粮食补贴政策体系, 更好地发挥强农惠农的粮食补贴政策的效力。

[关键词]粮食流通　市场化　最低收购价　粮食直接补贴[中图分类号]F 304. 2　[文献标识码]A 　[文章编号]1003—7470(2009) —11—0014(03) [作者]邹凤羽　教授　河南工业大学　河南郑州　450001

国　娜　黑龙江粮食职业学院　黑龙江哈尔滨　150080

　　近几年来, 国家为了保护农民利益, 出台了一系列强农惠农措施, 不断加大对粮食生产的政策补贴力度, 粮食总产连年增长, 亿万农民从中受惠。但与此同时, 在农村劳动力大量外流、农资价格猛涨的背景下, 现行的粮食补贴政策在操作中形成的弊端逐年沉淀, 补贴激励效应逐年递减, 尤其是通过流通渠道间接补贴粮农的最低收购价政策, 弱化了市场机制, 执行成本高、补贴效率低, 农民没有得到多少实惠。因此, 进一步增加资金投入规模, 完善粮食最低收购价政策和补贴方式, 建立起粮食稳定增产、农民持续增收的长效机制, 是解决“三农”问题和进一步推进粮食流通市场化需要研究的新课题。

一、我国粮食最低收购价政策实施的成效〔1〕1. 稳定了农民种粮预期收入, 保护了种粮农民利益, 促进了粮食稳定增长

国家粮食最低收购价政策的出台及执行预案的启动, 农民从最低收购价政策中获得了收益。粮食最低收购价政策作为一种价格信号, 稳定了农民种粮预期收入, 保护了粮食主产区农民的种粮积极性, 促进了粮食稳定增长。2004年以来我国连续5年粮食增产, 粮食最低收购价政策发挥了不可低估的作用。

2. 稳定了粮食价格, 稳定了粮食市场

2005年～2008年我国粮食持续增产, 由于实行粮食最低收购价政策, 粮食价格并没有因为粮食增产而下跌, 全国早籼稻、中晚稻和冬小麦的收购价格均维持在最低收购价及其以上水平, 真正起到了托市的作用。2007年～2008年世界粮食价格涨幅较

大, 由于我国最低收购价收购的粮食库存充裕, 粮食价格涨幅不大, 粮食市场供求稳定。

3. 国家掌握了粮源, 增强了政府的宏观调控能力, 保障了国家粮食安全

最低收购价政策出台后, 国家指定收购库点, 收购资金由农发行贷款, 粮食收购数量明显增加, 尤其是最低收购价政策主要由中国储备粮管理总公司(以下简称中储粮总公司) 具体执行, 收购的粮食由中央管理, 基本上等同于中央临时储备粮, 国家掌握了大量粮源, 增强了中央政府在粮食市场供求方面的宏观调控能力, 粮食安全问题得到了可靠保障。

二、粮食最低收购价政策执行中存在的问题1. 弱化了市场机制及粮食市场体系的建设和发展〔2〕

粮食最低收购价政策的初衷是通过托市收购影响市场粮价走势, 引导多元化的市场主体按宏观调控预期的市场价格水平开展粮食购销活动, 最低收购价格只是发挥“影子价格”或“目标价格”的作用, 并不是长期的事实价格。而在执行中, 粮食最低收购价成了行政干预的定购价格, 成了指定收购企业敞开收购的价格, 成了不反映市场供求的市场价格, 影响了粮食价格的市场形成机制, 从而使不同市场主体的竞争机制和市场调节机制失去了应有作用。

我国执行小麦最低收购价政策以来的3年, 在集中收购期, 最低价收购占据了主导地位, 占国企收购量的80%以上, 而国有购销企业很少为自身经营而收储粮食, 政府近乎垄断了小麦市场, 形成了不公

*本文系河南省社科联2008年度调研课题“进一步完善粮食最低收购价政策, 巩固河南粮食大省的地位”(编号:SKL-2008-1861) 研究报告的一部分。

平竞争。这样不利于多元化市场主体的培育, 不利于粮食市场体系的建设和发展。

2. 国有粮食收储企业自身改革受到冲击, 粮食加工企业生存发展受到影响

〔3〕

国有粮食收储企业自身改革受到冲击。一是影响到企业的市场化改革。最低收购价的收购主体是国有粮食购销企业。国有粮食购销企业以最低收购价收购的粮食产生的费用和亏损由中央财政承担, 可以轻松地再吃“政策饭”, 过上“小康”日子, 这使得企业不愿意参与粮食流通市场化改革。二是企业的市场经营观念趋于淡漠。国有收储企业多数为中储粮总公司代收代储, 没有粮食事权, 收购库存的粮食全靠中央政府的粮食调令或市场拍卖而出库或销售, 没有销售和经营的压力, 市场经营观念趋于淡漠。三是企业经营活力弱化。国有收储企业前几年初步开拓的粮食销售渠道和市场, 因企业自己没有粮源形成市场供应, 将逐渐淡出粮食市场, 失去企业经营的活力。

粮食加工企业生存发展受到影响。粮食持续丰收, 而由于粮食加工企业得不到国家粮食收储资金政策支持, 不参与最低价收购, 企业的商业粮食库存量降低; 由于国有收储企业对粮源的垄断, 形成了完全的卖方市场, 一些地方粮库收购粮食积极, 粮食出库消极, 增加出库费用, 拖延出库时间, 不仅人为造成了需粮企业生产成本增加和资金周转压力, 而且也会延误市场商机。这样使得粮食加工企业生存和发展受到影响。

3. 农民没有得到多少实惠

实施粮食最低收购价政策的主要目的是为了保护农民利益, 提高粮食产量, 稳定市场价格, 促进粮食流通的有序发展, 农民应是该政策的主要受益对象。而在实际执行过程中, 因为收储企业不负担收购粮食的盈亏和贷款利息, 收得越多得到的收购费用和保管费用就越多。事实上, 根据国外执行最低收购价得出的经验, 农民仅能得到用于最低收购价的财政支出的25%。因此, 国家最低收购价政策由于农业生产资料价格的上涨和国家财政投入的资金大部分被用于流通费用, 最低收购价政策其实并没有为农民带来更多的利益, 国家对农民的补贴和支持, 可能又重新回到执行成本高、补贴效率低的间接补贴的老路。

4. 弱化了国家粮食专项储备的调控功能

中储粮总公司掌控的中央战略专项粮食储备, 是保证国家安全实施宏观调控的物质基础, 也是粮食流通市场化的重要保证。中储粮总公司应主责国家粮食战略性储备和管理, 而现在转移到了用于执行中央政府为稳定粮价, 保护农民利益而实行的最低收购价粮食的收购和管理上来。实行粮食最低收购价政策以来, 国家掌控了绝对的市场商品粮源, 粮食市场价格主要由最低收购价支撑, 粮食销售价由国家拍卖托市粮调控。如此的结果是, 托市压力全部

由最低收购价承担, 加大了政策操作成本。尤其是, 近年来在国际国内粮食价格起伏的情况下, 中央战略专项储备粮新陈轮换对市场粮价基本没有发挥调控作用。

5. 加重了国家的财政负担

实行粮食最低收购价政策, 收储效率低成本高, 高于收购的顺价销售不足以弥补收储费用, 如果不顺价销售, 最低价收购政策的财政成本会更大。由于最低收购价粮食主要由中储粮总公司和代储库代储, 并敞开收购, 面临着库存量巨大、粮食储存安全和销售多重压力; 实行粮食最低收购价政策也给收储企业寻租提供了机会, 收储企业之间相互争夺粮源, 抬高收购价格, 使得最低粮食收购价在高价位敞开收购, 以争取国家政策性补贴; 一些收储企业将上年度的托市粮“自拍自卖”“回流”入库, 延长保管时间套取国家政策性补贴, 或将在未启动最低收购价时收购的粮食“转入”托市粮, 这样使得国家在最低收购价政策之外又蒙受了不该有的财政损失。粮食最低收购价政策的间接补贴方式, 效率低成本高, 加重了国家财政负担。

6. 面对国际粮价下跌的压力

在国际金融危机影响下, 导致国际粮食价格出现大幅下跌, 进而影响到我国稻谷、小麦、大豆、玉米市场价格低于农民种植成本, 并出现卖难。为了保护农民利益, 提高种粮积极性, 国家在相继实施稻谷、小麦最低价收购政策的同时, 2009年在东北大豆、玉米主产区出台国家临时收储计划。从实践来看, 国家对东北大豆、玉米的临时收储计划面临着国际大豆、玉米等粮价大幅低于国内粮价, 进口压力增大的矛盾; 面临着粮油加工企业、工业用粮下游产品市场疲软、价格下跌与大豆、玉米原料价格提高的矛盾; 面临着东北大豆、玉米收储价格提高和关内市场价格下跌、地区价差较大的矛盾。东北大豆、玉米形成了“市场不认同, 国库盛不下, 企业不加工, 农民卖不出”的局面。由于国际粮食价格暴跌, 给中国农产品价格构成了沉重的压力, 国家对粮食的间接保护难抵国际粮价下跌的压力。

三、完善粮食最低收购价政策

1. 完善和优化粮食最低收购价政策

(1) 合理确定和发布粮食最低收购价格。最低收购价主要起价格导向和“影子价格”的作用。应根据市场供需、生产成本和财力支付预期, 分年度适当调整最低收购价水平, 并拉开不同品种、品质及地区的差价; 同时粮食最低收购价格应在每年播种季节前提早公布。

(2) 完善粮食最低收购价补贴方式。实现由最低收购价政策在流通环节的“暗补”改为在生产环节对农民的“明补”, 逐步使最低收购价格成为引导市场

〔4〕

的“影子价格”, 而非执行价格。粮食收获上市后, 农民按市场价格向各类购销企业销售粮食, 粮权归

各购销企业所有, 国家不负担企业粮食收购的任何费用和亏损。当市场价格高于最低收购价时, 则不予补贴; 当市场价格低于最低收购价, 农民仍然按市场价格向各类购销企业销售粮食, 国家通过财政途径直接给予农民最低收购价和市场价格之间的差价补贴。建立直接补贴性质的粮食最低收购价政策, 在理论上具有现行政策所不具备的优势, 但我国粮食种植和农户分散, 生产规模和产量普遍较小, 完善最低收购价政策, 在实际操作中仍可能出现一些困难和问题。随着中共中央《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》的出台, 解除了农村土地承包经营权流转的体制障碍, 多种形式的适度规模经营和专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体将会得到较快发展; 随着国家粮食流通市场功能的完善, 以及强农惠农粮食补贴政策体系的完善, 将为建立直接补贴性质的粮食最低收购价政策提供平台和创造条件。

2. 完善粮食最低收购价的其他相关政策措施(1) 完善以最低收购价政策为主要内容的强农惠农粮食补贴政策体系。2008年我国人均GDP 达到了3000美元左右, 这标志着我国正处在由中低收入国家向中上等收入国家转型的过渡阶段。国际经验表明, 在这个阶段, 由于人口增长相对较快, 粮食需求逐步增加, 农业科技水平还相对较低, 农业基础设施还不够完善, 粮食供给还没得到彻底解决。同时由于工业化和城市化进程加快, 城乡差距扩大, 农业生产者收入较低和相对贫困的问题也逐渐暴露出来。因此, 我国农业发展面临着增加粮食供给和提高农民收入的双重任务。所以随着经济发展, 在现有基础上中央财政要逐年较大幅度增加对农民种粮的补贴规模, 进一步完善目前的综合补贴与专项补贴、最低收购价政策相结合的粮食补贴政策体系, 扩大粮食补贴范围, 提高对种粮农户收入的保障力度, 调动粮食生产的积极性。在经济发达地区和缺粮省区, 应据本省区的经济实力、种粮比较收益, 在国家统一规定补贴标准基础上增加地方粮食补贴标准和范围。

(2) 深化粮食流通市场化改革, 提高粮食流通效率。积极培育多元化市场主体, 更好地发挥市场的作

〔2

用。〕积极培育发展和规范多种所有制的市场主体, 粮食购销活动, 粮食收购价格应由市场供求形成, 让市场机制和收购主体竞争机制在粮食收购中发挥作用, 加快建立全国统一开放、竞争有序的粮食市场体系和价格信息反馈机制, 更好地发挥粮食市场在促进粮食生产和保障需求中的作用。

切实推进企业改革和产业化发展。建立直接补贴性质的粮食最低收购价政策后, 对农民而言, 可以把粮食卖给任何一家粮食收储企业。由于中储粮总公司没有了不限量收储的任务, 国有收储企业不再代收代储, 垄断打破, 市场处于公平竞争状态。国有粮食收储企业最终将改革、完善自身不符合市场机制的方面, 参与到市场竞争中, 自负盈亏, 独立承担

市场风险。2008年吉林省对全省市县所属国有粮食购销企业通过上划、资产重组、产权出售、破产等形式进行企业产权制度改革的经验, 值得国家在粮食主产区进行粮食最低收购价直接补贴改革时借鉴。粮食最低收购价直补农民和国有收储企业改革为粮食产业化体系建设将提供良好的发展环境。

加大粮食产销衔接力度, 提高粮食流通效率。从促进主产区粮食生产可持续发展, 保障粮食供给安全, 稳定粮食市场的战略高度, 积极引导粮食主产区和主销区之间建立稳定的粮食购销关系, 加大粮食产销衔接力度, 提高粮食流通效率。坚持“政府推动、部门协调、企业为主、市场运作”的原则, 充分发挥粮食市场配置粮食资源的基础性作用, 鼓励和支持产区粮食企业充分利用销区的市场优势, 到主销区建立粮食销售网络和销售窗口, 形成“产购储加销”一体化, 保证销区粮食供应; 鼓励和支持主销区粮食企业到粮食主产区建立生产基地, 开办加工厂, 建立仓储设施, 直接参与产区的粮食生产和流通, 使产区的粮食有稳定的销路, 销区需要的粮源有可靠的保障。

(4) 更好地发挥国家宏观调控作用, 促进粮食供求基本平衡。从总体看, 国家粮食宏观调控政策包括两大部分, 即生产领域的调控政策和流通领域的调控政策。粮食生产领域的调控政策主要表现为粮食直接补贴、农资增支直补, 良种补贴、农机具购置补贴和最低收购价政策; 流通领域的调控政策包括收购调控政策、储备调控政策和进出口调控政策。粮食最低收购价政策既是一项粮食生产直接补贴政策, 也是一种收购调控政策。要实现国家宏观调控目标, 必须综合运用各类粮食宏观调控政策, 使各类调控政策在实施中相互协调。最低收购价政策要和粮食生产领域的其他粮食生产调控政策相协调, 并不断增加补贴规模和范围, 保护农民种粮积极性, 促进粮食生产和农民增收。最低收购价政策要和国家粮食储备调节、进出口调节相协调。通过中央储备粮补充储备、轮换库存, 通过为了防止粮价出现极端情况而进行的丰收增储、歉收减储等动态调控和价格干预措施, 对市场价格形成有效引导作用; 通过调节粮食进出口关税, 引导粮食进出口, 实现国内粮食的供需平衡, 达到粮食宏观调控, 实现国家粮食安全的目标。

参考文献:〔1〕〔3〕施勇杰. 新形势下我国粮食最低收购价政策探析[J].农业经济问题, 2007, (06).

〔2〕丁　伟. 对粮食最低收购价政策功能的评价与思考[J ].中国农业银行武汉培训学院学报, 2006, (03).

〔4〕杨光焰. 粮食最低收购价格政策的效应分析[J].价格理论与实践, 2006, (06).

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