推进粤港两地教育交流与合作的法律问题|粤港两地车

　　 [摘要] 随着CEPA的推进,带来了粤港两地经济稳定发展的新局面。经济合作绝非仅仅局限在经济领域,它要求两地的各个领域与之密切配合。基于教育事业在社会经济发展中的重要地位和作用,两地教育交流与合作及扩大教育服务贸易必将逐步成为两地发展合作关系的重要领域。本文以《推进粤港两地教育交流与合作协议书》为主线,分析了粤港两地教育交流与合作的背景,对粤港两地教育交流与合作可供采用的服务提供方式进行了阐释,进而指出了目前粤港教育在交流与合作中存在的主要法律问题,并提出了相应的解决建议。
　　[关键词] 粤港教育 教育服务贸易 交流与合作 法律问题
　　
　　区域经济一体化的推进,使粤港的联系更加紧密,两地间的经济合作关系进一步发展。教育服务具有双重属性,即公益性和商业性,由于它在社会经济发展中的重要地位和作用,必将逐步成为两地间发展合作关系的重要领域。如何抓住即将到来的历史机遇,积极发展粤港教育的交流与合作,实现互惠互利、优势互补、互相借鉴、共同提高,是摆在我们面前的重大课题。
　　2008年8月,在粤港合作联席会议第十一次会议上,广东省教育厅与香港特别行政区教育局共同签署了《推进粤港两地教育交流与合作协议书》(简称《议定书》)。《议定书》明确约定:继续推进两地姐妹学校建设;继续推进粤港中国语文教师交流及协作计划,促进两地教学改革;继续执行粤港语言教师培训项目计划;拓展各类交流项目,扩阔交流层次和交流内容;推动粤港高等教育交流;加强粤港教育部门的沟通和信息交流。此标志着粤港两地进入了教育交流与合作的新时期。
　　一、粤港两地教育交流与合作的背景分析
　　随着《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》的发布和《粤港合作框架协议》的签署,粤、港之间新一轮的经济贸易合作已经全面展开,经济的发展离不开教育的支持和配合。由于政治制度、经济背景以及教育体制的不同,粤港两地的教育服务在发展中形成了各自的特点和各自的优势。
　　香港的教育优势表现在教育体制与市场经济相适应的程度高,教育结构大体符合经济社会结构的要求。首先,香港教育的国际化、信息化、现代化的程度较高。目前香港的大学与国际上许多著名大学保持信息沟通和密切的联系,在使用教材、图书资料、课程建设、科学研究、学术交流、质量评估等方面,都做到放眼世界、博采众长、为我所用。教学过程中,突出国际化程度较高的英语,学生英语水平较高。大学己实现电脑网络化,部分学生家庭电脑与校园网接通。其次,香港的高校师资力量丰厚。香港的高校凭借优厚的待遇与优越的工作条件,从世界各地招聘了数以千计的教师,其中绝大部分是来自海外的华籍教师和留学回流人员。通过引进人才,香港高校集中了一批优秀师资,能够适应教育迅速发展的需要。当然,香港教育事业的迅速发展,有赖于香港强大的经济实力和政府对高等教育的较大投入。不足之处是由于大多数高校办学历史较短,学科建设基础还不够雄厚,研究型人才数量不足,人文社科教育相对比较薄弱、本地生源较少,等等。
　　广东的教育优势表现在教育事业受到政府重视,易于力量整合而得以蓬勃发展。首先,教育体系较完备。例如,全省的高等教育学科门类较齐全,重视基础学科研究,科研基础力量雄厚,一批学科的研究,如化学工程、昆虫学、寄生虫学、动物学、植物学、高分子化学与物理、光学、材料科学、通讯与电子系统、制糖工程、制浆造纸工程、建筑学、控制论、眼科学、肾内科、中医内科学、中国古代文学等达到国内或国际先进水平。其次,高校基础理论教学较好。学生学习基础扎实。重视人文社会科学教育,引导学生全面发展。再次,省内生源无论从数量还是质量上都有较大优势。不足之处是高校外部、内部管理体制尚未完全理顺。教育结构(包括专业、层次、形式结构等)仍不尽合理,教育经费投入仍有待增加,教师待遇仍有待提高;学校教学、科研设备的现代化水平还不高,学生实习场所与设备条件不够完备,毕业生动手能力不够强;高校信息化程度不高,等等。
　　正是由于粤港两地教育事业存在着各自的优势和不足,两地间发展教育互惠互利的合作,实现优势互补的空间显得很大。所以,近年来广东省大力推动CEPA框架下与香港教育领域的广泛合作,还制定了“粤港教育合作交流计划”,这些都为粤港两地的教育合作与交流以及教育服务贸易的发展提供了机遇和条件。
　　二、粤港两地教育交流与合作可供采用的服务提供方式
　　粤港两地教育的交流与合作关系由来已久,先后经历了初步合作阶段、广泛合作阶段、合作调整阶段。CEPA协议签署后,粤港两地的教育服务贸易也面临着提升到深层的、全面的、制度化的新阶段。
　　参照GATS关于服务贸易的相关规定以及CEPA协议的相关内容,粤港两地的教育服务贸易可有以下四种提供方式:
　　(一)跨境支付――粤港远程教育
　　跨境支付在粤港教育交流中,主要表现为两地的远程教育,即一方在其境内向另一方境内提供服务,可通过网络教育、远程教育等形式提供教育服务。随着国内远程课程和虚拟大学的发展,不少大学的特定课程开始向香港地区的学生开放,远程教育由此应运而生。
　　(二)境外消费――粤港互招本科生和研究生
　　随着粤港经济、文化合作的深化和香港民众对祖国内地越来越多的了解,香港本地学生大量到内地读书深造将成为一种必然趋势。广东由于拥有毗邻香港、语言相同等地缘和人缘优势,成为了香港学生来内地学习的首选。此外,广东省的高校也专门制定了面向香港地区招生的政策,例如,暨南大学长期贯彻“面向海外、面向港澳”的办学方针,每年对香港地区独立招生。香港的大学也越来越多的选拔内地优秀的本科生到港读研深造,并逐步扩大在内地招收本科生的比例。
　　(三)商业存在――粤港合作办学
　　即教育供应商通过投资在两地建立独资、合资或合作形式的商业性教育机构,其将成为近年来增长趋势旺盛的一种教育服务贸易提供方式。
　　粤港合作办学对两地的教育发展有积极的作用。第一,有利于促进两地办学水平的提高。开展粤港合作办学有利于广东省借鉴和吸收香港先进的教育内容,学习其先进的教育观念和教育管理方法,提高省内教育的办学水平,两地合作办学的开展是一个很好的实践平台。第二,有利于新建一批高水平的学科和专业,提升高校学科水平。第三,有利于弥补办学经费不足,促进高校发展。第四,有利于建立一支高水平的师资队伍。粤港合作办学项目大都要求合作学校派教师到对方高校授课和指导教学,同时这些高校也按协议和教学计划,分期分批选派教师到合作学校进修学习。通过合作办学,粤港两地教师长期在一起工作、学习,在教学上相互取长补短,在知识上互通有无,在科研上密切合作,能够使双方的教师迅速成长,无论在学识水平还是业务能力上都取得长足进步。
　　目前粤港两地合作办学的形式多种多样,主要有:(1)一方的一所大学和另一方的学术机构甚至企业合作办学,授予联合学位、特许经营学术产品;(2)一方的大学特许另一方用其名称办学;(3)两地的学校之间、院系之间的姐妹计划,学位结构上的姐妹计划;(4)特许授予学位和颁发证书;(5)一方的高校在另一方开办分校,开设该校的课程,颁发该校的资格证书。值得注意的是,随着粤港教育服务贸易自由化程度的加深、高科技在教育领域的应用,两地的大学和其它高等教育机构建立境外分校和教育分支机构的机会将会相应增多,教育供应商在两地之间开展各种形式的合作办学也会逐渐得到制度上的保障。
　　(四)自然人流动――粤港教师和专家流动
　　自然人流动是服务贸易的重要形式,是GATS规定的服务贸易方式之一,由于教育服务是服务贸易的重要部门,所以自然人流动也是教育服务贸易的重要形式。近年来,粤港的高校间互访活动日益增多,两地高校的人员交流比较频繁,已经存在多种形式,如学者互访,通过有关协约的长聘、短聘、兼职,合作培养,考查交流等。
　　三、粤港教育交流与合作存在的法律问题及对策
　　尽管粤港两地已建立了教育贸易相关法律的基本框架,并得到了快速的发展,但仍然存在着许多影响粤港两地教育交流与合作及进行教育服务贸易的问题亟待解决。笔者仅着重就政府发挥职能与完善法律体系发表一点粗浅看法。
　　(一)关于政府在粤港两地教育交流与合作中的职能发挥
　　1.当前粤港两地政府在教育交流与合作领域的职能发挥不足
　　首先,粤港两地教育体制及政策存在差异。粤港属于不同的经济体和行政辖区,两地的教育合作需要在“一国两制”的框架下开展。两地整体教育合作依然处于初级阶段。尽管对深化粤港教育合作的呼声很高,但限于具体政策的限制和操作上的难度,以及教育管理的法律法规上存在差异,政府在政策层面上尚未对粤港教育合作做出突破性和创新性的具体安排。例如,香港实行“福利不可携”的政策,使得香港学生异地就学得不到及时的资助,一定程度上对粤港教育合作形成制约。其次,粤港教育合作缺少政府的资金支持。粤港政府目前没有关于两地教育交流与合作的项目专款,以及优惠的税收政策,财政支持不足,导致粤港教育的合作进程缓慢。最后,缺乏由政府建立的权威信息共享平台。粤港高校大多都有了自己的信息平台,但这些信息平台只能实现对本地区信息的组织和管理。随着粤港高校教育合作的加深,这些分散的共用信息平台则无法实现整个区域的信息综合管理和有效交流。因而需要由政府建立粤港教育合作的官方权威合法的公共信息平台,真正实现资源共享。
　　2.建议粤港两地政府强化教育交流与合作方面的职能
　　CEPA要求政府充当公共管理和公共服务的角色。由于粤港高校社会经济环境不同,教育体制和模式不同,为推进粤港高校教育合作关系,政府可以通过以下途径支持两地高校教育合作。
　　第一,粤港两地政府共同管理教育服务贸易。粤港两地高校的合作,必须由一个地区的政府、高校进行共同的管理和规划。应成立两地的高校教育合作管理部门,建立合作与竞争并存的机制,逐步推行学分互认、学历互认、自由选修、师生互换、学位等值、共同举办国际学术会议、教育资源的互补及援助等具体交流措施。只有在两地政府的帮助,以及统一合理的政策扶持下,才能解决“一国两制”条件下频繁的教师、学生往来带来的通关问题,协调好由于地区经济差异而可能导致的收入差距问题。还可以通过政府设立资助合作研究的专款,以支持两地研究中心的基础设施建设,以加快两地教育的整合。
　　第二,给予粤港教育贸易税收优惠政策。因为政府应该提供公共产品的科学研究、知识创新及知识和信息基础设施的建设费用,所以可以考虑改现行的教育费附加为教育特别税,专款专用,为粤港高校教育合作发展提供稳定的财政资金。而对两地合作产生的科研成果转化项目也应给予税收等方面的优惠。另外,粤港高校教育合作过程不应缴纳税收,从而在税收上保证粤港澳高校教育合作的可能性。
　　第三,创建粤港高校教育交流与合作的信息平台。资源共享是粤港高校教育合作的本质要求,由政府建立公共信息平台是实现资源共享的基础条件。粤港高校教育交流与合作要实现资源有效共享,需要三个条件:一是有形资源流动的基础设施,尤其是交通运输网络。二是具备资源共享的制度,没有人为的资源流动障碍。三是相对充分的信息。没有信息引导资源流动是盲流,徒增资源流动成本,降低资源配置效率。在三个条件中,相对充分的信息是最基本的。只有具备了充分的信息后,如果运输成本和流动的制度成本不是很高的话,资源才能通过运输系统流动起来,实现资源共享。因此,资源共享的基础是相对充分的信息,这就要求具有公共的信息平台,让所有的经济社会活动主体在这个平台上获取所需的信息。建立跨区域的信息平台,形成快捷、便利的信息通道,高效率地共享区域资源,优化资源配置,在粤港两地教育交流与合作中具有十分重要的战略意义。
　　(二)关于完善粤港教育交流与合作的法律体制
　　1.粤港教育交流与合作的法律体制不健全
　　一方面,关于粤港教育服务贸易的立法不完善。随着粤港两地经济的发展,教育交流的深化,两地教育合作的规则制定方面存在的问题也日显突出。从国内教育立法的层面来说,存在对依法治教的认识不足、教育执法与监督机制不完善、存在立法空白点、现行法律可操作性不强等问题。从广东省教育立法的层面来说,现有的粤港教育服务贸易的法律法规原则性太强,缺乏应有的可操作性,往往需要具体行政部门出台实施细则,这实际上损害了法律的权威性。总之,这些问题的存在极大的延缓了粤港教育服务贸易的制度化进程,因此,我们应尽快完善粤港教育服务贸易的立法内容。
　　另一方面,目前专门性的粤港两地教育合作协议较少且内容过于简略。粤港教育方面的合作协议最主要的就是上文提到过的《推进粤港两地教育交流与合作协议书》,但是协议书只涉及了教育交流与合作中的六个方面的问题:包括继续推进两地姐妹学校建设;继续推进粤港中国语文教师交流及协作计划,促进两地教学改革;继续执行粤港语言教师培训项目计划;拓展各类交流项目,扩阔交流层次和交流内容;推动粤港高等教育交流;加强粤港教育部门的沟通和信息交流。对这六个方面的问题多为框架性的描述,缺乏具体的内容。粤港两地的学校建设如何继续推进,粤港高等教育的交流如何更加密切等等,这些问题仅凭框架性协议的规定是远远不够的,还需要在两地教育交流的实践过程中,由相关机构和组织仍签订具体的协议,以保障合作的各个环节能顺利的进行。
　　2.建议完善粤港教育服务贸易的制度与规范
　　首先,承认粤港教育服务的可贸易性。这是完善粤港教育服务贸易法规的一个前提条件。严格区分营利性和非营利性教育服务,教育服务的可贸易性客观地体现在教育服务的提供过程中,教育服务实际上早已是社会事业和产业的结合体。通过立法承认教育服务的可贸易性只是对其原有属性的再认识和重新认可,同时也有利于国家对公立和私立教育服务区别管理和调控,有利于粤港两地教育服务的健康有序发展。
　　其次,明确粤港教育服务贸易的立法内容。在制定和修订教育服务贸易法律规范时应在总结实践经验的基础上,明确和细化立法条文的内容,尽量提高立法内容的前瞻性、适用性和可操作性,避免和减少原则性立法。以推动粤港高等教育交流为例,在制定相关法律规范时,需要先考虑阶段合作目标,然后在此基础上具体规定两地高等教育交流合作的类型、层次和方式等问题。
　　最后,正式签署粤港教育交流与合作的协议。粤港两地高等教育的交流与合作关系从建国后发展至今,有着较长的历史和较好的基础。两地很多高校之间、高校与相关机构之间都建立了较稳定的联系。因此,为深化合作,应签订具体的交流合作协议,在人才培养、科学研究、资源共享等方面开展更为广泛的交流与合作达成共识,使两地的教育服务贸易上升到制度层面,受法律的保护。
　　
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　　基金项目:本文为广东省普通高校人文社会科学重点研究基地重大项目(08JDXM82002)的阶段成果。