[职业教育集团的组建问题探讨] 关于组建国家职业教育

　　摘要：文章主要从组建模式、组建原则与组建条件等方面探讨职业教育集团的组建问题。在组建模式上，根据各成员单位实现集团化办学的结合关系进行分类，主要有紧密型、松散型、半紧密型三种组建模式；在组建原则上，在一些省教育行政部门提出的“自愿参加、优势互补、骨干带动”三原则基础上，提出促进规模效益、校企双赢、集团成员法律人格独立等原则；在组建条件上，可以参考企业集团的组建条件进行规定。另外，对于职业教育集团组建过程中的程序问题，如审批方式、申报材料、章程制定等，也进行了关注。
　　关键词：职业教育集团；组建模式；组建原则；组建条件
　　作者简介：俞建伟（1976―），男，汉族，宁波大学高教研究室主任，助理研究员；韦玮，女，重庆市人，宁波大学教务处助理研究员，硕士，研究方向为高等教育学、教育管理。
　　中图分类号：Ｇ７１０文献标识码：Ａ文章编号：1001-7518（2008）15-0011-04
　　
　　从本世纪初开始，我国出现了职业教育集团化办学的发展趋势。我国有部分省市，如浙江省、江苏省、河南省、山东省、河北省、江西省等，正在有目的、有计划地组建职业教育集团，其主要目的是通过加强校企合作和校际合作，促进资源共享，优化资源配置，提高人才培养质量，推动职业学校和企业共同发展，推动职业教育向规模化、集团化、连锁化方向发展。职业教育集团的兴起成为我国教育界关注的重要现象，也成为我国职业教育发展的一个趋势。
　　目前对于职业教育集团的组建问题，从各省市教育行政部门的相关文件规定看，还没有形成共识。教育理论界对于职业教育集团的组建问题的研究，主要是对组建模式的探讨，而且观点之间有较大的差异。本文对于职业教育集团的组建问题的探讨，主要从组建模式、组建原则与组建条件等方面分析，并对组建过程中的程序问题也进行了关注。
　　
　　一、职业教育集团的组建模式
　　
　　职业教育集团的组建模式是指在集团组建过程中，各成员单位以何种方式组成的标准模式。通过分析各种组建模式的特点、条件及优缺点等，可以为将来要组建职业教育集团的院校、企事业单位提供一种指导，以选择最适合自己而且可行的组建模式。关于职业教育集团的组建模式，现有研究已有一些探讨。
　　上海市教育科学研究院郭苏华根据职业教育集团的不同类型来探讨职业教育集团的组建模式。他将职业教育集团分为四个类型，分别对应四种组建模式：校际间资源重组的结构型职教集团；建立新型校企关系的专业性职教集团；立足地区经济的区域性职业教育集团；各方广泛参与的混合型职教集团。{1}以上组建模式的分类非常详细，而且对其特点的描述也非常详尽，但失之过细。而且以上分类缺少标准，不同类别之间界限不清楚。虽然这不能作为我们分类的依据，但无疑具有参考意义。至少可以作为个案进行分析。
　　湖南农业大学杨柳等人也对职教集团组建模式进行分类，分别按照五种不同的分类标准进行划分。1.根据联结纽带划分，分为资产联结型、契约联结型、资产―契约混合型；2.根据扩展方式划分，分为内部裂变式、外部扩张式、内外混合扩张式；3.根据业务活动的范围划分，分为横向联合式和纵向联合式；4.根据主导关系划分，分为企业主导型、政府主导型、股东主导型、学校主导型；5.根据组成的成分划分，分为校际联合型与校企联合型。而且说明“事实上一个职教集团不只是属于一种类型，也可以同时属于多种类型”。{2}上述“根据扩展方式划分”，实际上是教育集团的发展模式；所谓“根据业务活动的范围划分”是运行方式；其余三种可以作为组建方式的划分。
　　湖南师范大学陈牛则提出，根据各成员单位实现集团化办学时的结合关系，将职业教育集团化办学主要归纳为三种组建模式：一是校校联合，名校立团；二是教企一体，以教立团；三是合并重组，整体相融。{3}
　　作者认为：职业教育集团既然是不同主体之间的联合，所以分类以主体之间结合关系来划分更加有实际意义。可以借鉴民法领域中的联营关系来探讨结合关系。联营分为三种层次：紧密型联营（又称法人型联营）、半紧密型联营（又称非法人型联营）与松散型联营（又称合同型联营）。
　　根据各成员单位实现集团化办学时的结合关系，主要可以归纳为以下三种组建模式：
　　1.紧密型的组建模式。是一种实质性合并或兼并的形式，并入单位一般是学校，通常采取人、财、物整体划入集团龙头学校的做法，成为集团龙头学校的一部分或受其支配，实质性并入的成员学校不再具备独立的法人资格；而企业或其他实体一般以联合办学的形式加入集团，继续保留法人资格。这种做法，实际上是各并入学校人、财、物与龙头学校融为一体，可以扩大龙头学校的办学规模，增强整体实力。但是，由于各成员学校原隶属关系往往各不相同，若采取整体并入方式加入教育集团，必然要带来大量的产权变更、人事变动等实际问题，这些问题都不是在短时间内能够解决的，所以集团的整合难度会比较大。集团组建后，也往往会因为人员太多，规模过于庞大，有可能使龙头学校包袱加重，管理难度加大，反而不利于龙头学校的发展。
　　2.松散型的组建模式。是一种以某一龙头学校为核心，联合其他学校、企业及实体组建起来的集团化办学形式。它不同于一般意义上的联合办学，相互之间联系更为紧密一些，并且有统一的协调与统筹组织。具体做法是，有关学校、企业或其他组织以联合办学的形式加入集团，其人、财、物及原法人资格仍保持独立不变，其主管部门的隶属关系也不变。这种组建形式，可以通过集团的调控，在一定程度上实现资源的共享与互补，也容易操作。但是由于集团成员之间的关系过于松散，在人、财、物等方面很难实现相互融合，因此不利于形成集团龙头学校及其他成员单位的发展优势。这是目前职业教育集团组建中最常见的模式。
　　3.紧密型与松散型相结合的组建模式（或称半紧密型的组建模式）。这种组建模式比较灵活，既有紧密型整体并入集团龙头学校的形式，也有松散型以联合办学形式加入集团的形式。在组建过程中，只要有利于集团和集团龙头学校的发展，就可以迎合多种办学需求，接纳各种性质、不同隶属关系的单位，以不同的形式加入集团。这种做法，因为有紧密型的整体并入单位，从而可以充实龙头学校的办学实力，形成集团的核心力量，形成集团的职业教育品牌；因为有松散型的联合办学单位的加入，从而可以根据各自优势及集团分工，调动集团成员单位的积极性，把某一方面的教育资源配置做大做强，使之达到区域内领先水平，有利于提升整个集团教育资源的档次和标准，并形成多方面的竞争优势。这种紧密型与松散型相结合的组建形式，既避免了紧密型组建模式中的整合难度，又避免了松散型组建模式中难以融合的弊端，是职业教育集团组建中比较理想的一种模式，值得推广与借鉴。
　　
　　二、职业教育集团的组建原则
　　
　　明确职业教育集团的组建原则，有利于教育行政部门明确自己在集团组建过程中的定位，有利于成员单位明确自己在集团中的相互关系，有利于龙头单位明确自身定位及更好地发挥作用，还有利于确立今后集团运行过程中的基本准则。
　　从各省教育行政部门的相关文件的规定来看，目前还没有对职业教育集团的组建原则形成共识。浙江省在《关于组建职业教育集团的试行意见》中虽然没有明确写明组建原则，但从相关规定中可见两条基本原则：自愿参加原则与校企双赢原则。山东省教育厅提出组建职教集团的三个基本原则：自愿参加原则、优势互补原则、骨干带动原则。河北省教育厅的文件显然是在参考山东省教育厅文件基础上制订的，也提出相同的三条基本原则，并进行详细说明：1.自愿参加。职教集团根据互利互惠的原则自愿参加，职教集团以《集团章程》为其共同行为规范，成员学校仍然有着充分的办学自主权；2.优势互补。职教集团成员单位之间以互惠互利为前提，实行设备、师资、技术、信息、教学、实习、生产基地、技能鉴定、毕业生就业等方面优势互补，资源共享，形成集团经营优势，达到职业教育资源的优化配置，最大限度地发挥办学与经营的效益；3.骨干带动。龙头职业院校要在专业现代化建设和教育教学改革以及内部管理等方面走在集团发展的前列，并且通过示范辐射带动成员学校在教育教学、教学管理、教学研究等方面不断上新水平。{4}
　　职业教育集团是在参照企业集团模式的基础上建立起来的新型教育组织形式，所以可以借鉴我国已有对企业集团的部分做法来规范职业教育集团的组建行为。在1987年12月颁布的《国家体改委、国家经委关于组建和发展企业集团的几点意见》中提出组建企业集团的四个原则：自愿互利，积极引导；鼓励竞争，防止垄断；优化组合，结构合理；依靠科技，增强后劲。有学者提出我国企业集团组织与活动应遵循的基本原则：促进规模效益原则、保护竞争原则、集团成员法律人格独立原则、整体利益原则、权责均衡原则。{5}
　　在参考企业集团的组建原则基础上，除了以上“自愿参加、优势互补、骨干带动”等三原则以外，本文认为还应该明确以下三条组建原则：
　　1.促进规模效益的原则。作为教育集团而言，首要特征是规模较大，规模是在市场竞争获得优势地位的重要因素。在职业教育集团中，可以将原来不同层次的学校，如高职院校与中职学校结合在一起；可以打破地区限制，使不同地区的学校组成教育集团；还甚至可以将不同办学主体的学校结合在一起，公办学校与民办学校在同一教育集团中存在。组建教育集团的首要目的是促进资源共享、优化资源配置，通过规模来提高办学效益，降低生均办学成本。所以，职业教育集团规模不能太小，主要体现在成员单位数量、成员学校的在校生人数、成员企业的生产规模及经济实力。
　　2.校企双赢的原则。如果在一个教育集团中，纯粹是一些学校组成的联合体，也不是以资本作为主要联结纽带，往往之间的关系是非常松散。职业教育集团应当有企业参与，这样有利于实现校企结合、产学合作。作为学校而言，与企业合作可以多渠道地得到办学经费支持，而且可以通过为企业服务得到其他实质性支持。作为企业而言，与学校合作不仅可以优先获得学校的科研成果或双方合作开发新产品，而且可以参与人才培养过程，优先获得学校的优秀毕业生。校企之间应该是“双赢”关系，这一条原则对于学校而言，尤其需要重视。
　　3.集团成员法律人格独立的原则。一般实行“四个不变”，即集团成员原有的单位性质和隶属关系不变、管理体制不变、经济独立核算不变、人事关系和教职工身份不变。教育集团未经成员的授权，不能干涉学校依法拥有的办学自主权。以教育集团名义对外进行的一些民事活动，如签订协议，一般应取得集团多数以上成员同意，成员在其授权或受益范围内承担责任。
　　在组建职业教育集团中，特别要强调“自愿互利”原则，防止行政干预过多。在我国的企业集团组建过程中，已经出现了政府过分干预，实际上通过行政手段促使企业集团组建，这些貌似强大的企业集团，由于成员间在利益上存在这样或那样的冲突，缺乏应有的凝聚力，在行政权力削弱时很容易解体或者有形无实。这是我国企业集团发展不快、实力不强的主要原因。为了避免可能出现的“拉郎配”现象，所以特别要强调教育行政部门在职业教育集团组建过程中正确定位，教育行政部门可以起到一定的引导作用，但不能起主导作用或过多干涉，要强调组建集团过程中成员单位自愿参与、以利益作为导向。
　　
　　三、职业教育集团的组建条件
　　
　　职业教育集团虽然已成为职业教育发展的一个重要趋势，但并不是所有职业学校都想要参加职业教育集团,也不是所有想组建职业教育集团的院校都可以牵头组建起职业教育集团。如果不规定一定的组建条件，可能会出现职业教育集团一哄而上的现象，以后将会导致一哄而散的结果。所以组建职业教育集团，必须要具备一定的主客观条件，教育行政部门在审核过程中要加以把关，这是促使职业教育集团能健康发展的前提。
　　对于职业教育集团的组建条件，目前一些省教育行政部门相关文件已作出相应规定。浙江省教育厅制定的《关于组建职业教育集团的试行意见》中对职业教育集团的组建条件规定如下：新组建的职教集团必须以高职院校或省一级重点职校为龙头，吸纳开设相同专业的学校和相关企事业单位参与。职业教育集团的管理职能由龙头学校承担。龙头学校应具备领导班子勇于开拓、专业特色明显、师资力量较强等条件。必须有与该集团主体专业群教学和实习要求相适应的生产、经营企业或其他实体参与。集团成员学校和企事业单位总数不少于4个，其中龙头学校以参资、参股、接受托管等形式合作的成员学校不少于1个。{6}
　　山东省教育厅制定的《关于组建省级职业教育集团的意见》中对组建职教集团的条件要求规定如下：职教集团要以高等职业技术学院或国家级重点中等职业学校、企事业单位为龙头。龙头院校要具备领导班子勇于开拓、专业特色和优势明显、内部设施配套、师资力量较强等条件。职教集团以专业为联结点，至少吸纳10个以上开设相同（或相近）专业的职业院校、相关行业协会支持和3个以上相关企事业单位参加。{7}
　　从以上文件规定可见，各省教育行政部门对于省级职业教育集团的组建条件要求的一些共同点：要以高等职业技术学院或重点中等职业学校、企事业单位为龙头；龙头学校应具备一定的条件；要有一定数量的职业院校和企事业单位参加。以上各省规定的条件虽然比较具体，但表述并不符合法律规范。
　　再参考一下对于企业集团组建条件的要求。在1998年4月国家工商总局制定的《企业集团登记管理暂行规定》中规定：企业集团应当具备下列条件：1.企业集团的母公司注册资本在5000万元人民币以上，并至少拥有5家子公司；2.母公司和其子公司的注册资本总和在1亿元人民币以上；3.集团成员单位均具有法人资格。{8}这主要是从工商登记管理的需要来进行规定。目前，一些教育集团符合以上资本条件，以企业集团名义注册，工商管理部门实际上将教育集团视为企业集团的一种特殊类型。各省、市及经济特区出台的一些关于企业集团组建和管理的规定，虽然表述有所不同，但一般规定了以下共同条件：1.必须有一个实力较强、具备投资中心功能的核心企业（母公司），应当是从事生产经营和资产经营的企业，或者是专门从事资产经营的公司，其规模必须达到大型企业标准，或注册资本在1亿元人民币以上；2.企业集团具有多层次结构，必须有核心企业（即母公司）和紧密层企业（即子公司），一般应有参股公司和协作成员；3.母公司至少应拥有五个全资或控股子公司、子企业；4.具有企业集团成员共同遵守的章程。
　　结合对企业集团的规定，充分考虑到职业教育集团的特点和发展初期的阶段性，本文认为职业教育集团的组建条件应包括以下方面：
　　1.以一所实力较强的学校为龙头学校，省级职业教育集团必须以高职院校或省一级以上的重点职校为龙头学校。
　　2.职业教育集团应具有多层次的组织结构，至少应该有核心层和紧密层，一般应有相关的企业、其他实体及协作学校参与。
　　3.集团成员学校和企事业单位总数至少在5个以上。
　　4.具有职业教育集团成员共同制定或认可的章程。
　　需要说明的一些问题：有必要规定集团必须具有核心层和紧密层，否则很难成为联系紧密的联合体，失去组建教育集团的意义；而且有必要规定教育集团成员单位数在5个以上；集团章程是集团成员单位之间的共同协议，从集团登记、核准角度考虑，也应该具备。
　　
　　四、职业教育集团组建过程中的问题探讨
　　
　　在职业教育集团的组建过程中，除了实质性的组建条件规定外，还应该有程序性的规定。下面就职业教育集团组建过程中一些问题进行分析。
　　首先，职业教育集团采取何种核准方式及审批权限。在我国，组建企业集团还必须经过有关部门的批准，实行严格的审批制度。虽然这种做法在实践中有很多弊端，也受到学者的批评。国外一般实行准则主义，即只要组建条件与行为符合法律要求，在集团形成时，将有关事项向商业登记机关呈报登记即可。但从经济体制改革的现实性来看，我国暂时还不可能取消审批制。作为还处于起步阶段的职业教育集团，一开始就采取准则主义更不现实，所以目前只能采取审批制。目前，浙江省的做法是采取严格的审批制，在审批权限上分级审批。浙江省《关于组建职业教育集团的试行意见》中规定：“组建省级职业教育集团由龙头学校举办者签署意见后，按申请要求，报省教育厅审批，可以冠以‘浙江’名称命名。在地级市范围内组建的职教集团，由地级市教育局进行审批，可以冠以所在市名称命名。”{9}其他各省也有类似规定，这种做法是目前比较可行的，但对于可能出现的跨省区的大型教育集团如何审批需要进一步理顺关系，作者认为可以采取核心企业或龙头学校所在地的省教育行政部门审批，成员单位所在地教育行政部门备案的做法。
　　其次，职业教育集团组建过程中的政策导向。在企业集团组建中，政府一般会有一些导向性的政策要求，如要求符合国家产业政策和经济发展战略的目标要求。对于职业教育集团而言，教育行政部门的导向政策可以有：符合本地产业结构升级与职业教育发展的要求；有利于推动职业教育资源的优化配置和资源共享；可以满足本地人民群众对于职业教育的需求，并与本地教育发展水平相适应。浙江省《关于组建职业教育集团的试行意见》中规定：“省级职业教育集团以职业技术学院为龙头，在全省范围内联合组建，以专业性集团为主，与我省服装纺织、机械电子、医药化工、商业贸易、旅游等支柱产业发展相适应。职业教育集团必须以使所有成员学校达到在全省同类学校的最高水平作为目标，优化资源配置，提高教学质量，办出职教特色，并优先为加入集团的企事业单位输送优秀毕业生，培训在职职工。”{10}从中可以看出明确的产业导向和办学目标导向。
　　第三，对职业教育集团登记事项及申报材料的要求。参考企业集团的相关登记管理规定，作者认为：因为职业教育集团不是企业法人也不是事业法人，所以不应到工商局或民政局进行登记，而应该到教育行政部门进行登记。登记的主要内容应包括：教育集团名称；龙头学校的名称、负责人及住所；成员单位的名称、负责人及住所；集团管理机构的组成及所在地。另外，要需要进行集团章程的备案。
　　第四，对于集团章程的要求。集团章程是集团成员之间的共同协议，在集团管理与运行中占有十分重要的作用。山东省教育厅制订的《关于组建省级职业教育集团的意见》专门规定：“职教集团理事会要制定《集团章程》，章程要规定职教集团的性质、宗旨、目标，集团的组织机构与管理办法，成员校的权利与义务等等。”{11}作者认为，教育集团章程至少应当载明下列事项：（一）教育集团名称；（二）龙头学校的名称、住所；（三）教育集团的性质、宗旨；（四）集团成员之间的联结纽带、合作方式；（五）集团决策机构的组织、任期和职权；（六）集团成员的主要权利与义务；（七）集团成员参加、退出集团的条件和程序；（八）集团的终止；（九）章程修改程序；（十）其他需要载明的事项。集团章程应当由全体成员签署或者书面认可。集团理事会可以根据需要定期修改《集团章程》。
　　
　　注释：
　　{1}郭苏华.职教集团几种组建模式评析[J].职教论坛,2005（5）.
　　{2}杨柳,易玉屏,夏金星.职教集团组建模式的分类与特点分析[J].中国职业技术教育,2007（20）.
　　{3}陈牛则.我国职业教育集团化发展构想[J].职业技术教育,2004（16）.
　　{4}河北省教育厅.关于组建省级职业教育集团的若干意见（试行）[Z].2007-6.
　　{5}曾玉珊.企业集团法律问题研究[J].河北法学，1999（6）.
　　{6}{9}{10}浙江省教育厅.关于组建职业教育集团的试行意见[Z].2002-10.
　　{7}{11}山东省教育厅,山东省经贸委.关于组建省级职业教育集团的意见[Z].2005-12-1.
　　{8}国家工商总局.企业集团登记管理暂行规定[Z].1998-4.
　　
　　本文是浙江省教育规划课题《浙江省职业教育集团的组建和发展研究》与省新世纪高等教育教学改革研究项目《集团化模式推进浙江省高职教育改革与发展的理论与实践》的研究成果之一