我国财务监督体系的现状及国际经验的启示 建立健全财务监督体系

　　［摘 要］在我国经济发展过程中,财务监督体系的地位特殊而重要。我国现行的财务监督体系属于行政型监督模式,目前我国的财务监督尚未形成较为科学的监督制度。基于分析我国财务监督体系的现状,并借鉴相对成熟的国际经验,对于进一步加强我国的财务监督工作具有重要的理论和现实意义。
　　［关键词］财务监督体系；现状分析；国际经验；借鉴与启示
　　［中图分类号］F275 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-6432（2012）31-0075-02
　　1 我国财务监督体系的现状与问题
　　1.1 财务监督存在认知差异
　　目前我国已经初步形成以人大监督、上级政府监督、财政部门监督、税务部门监督和审计部门监督为主的财政监督体系,而各单位财务监督工作则是以内部审计与监察工作为主。一直以来,人们对财务监督信奉的观念是外部监督较内部监督更可信。每当提起财务监督工作,许多人都会想到上级专门从事财政监督的财务监督部门,并且认为不管用什么样的形式进行财务监督都应当是财政监督部门的事。实际情况是,这种观念和认知导致各级财政监督部门都在大范围地开展财务监督工作,从企事业单位、政府机关的预算到支出都要进行检查,但是由于人手少而工作量大,往往在实际工作中难以很好地发挥监督职能。许多时候各单位的财务管理部门,特别是审计与监察机构总是处于被动的地位,仅仅是配合上级财政监督部门开展工作,难以有效发挥其履行财务监督工作的职责。
　　1.2 财务监督法律法规并不完善
　　在我国的财务监督体系中,相关的法律法规建设与财务监督工作的发展要求还不相适应。我国的《会计法》、《审计法》、《注册会计师法》等对财务监督虽然有规定但较为原则化,缺乏系统性和完整性,而且现有的财务监督法规的立法层次较低,更多的是财政部的部门规章,存在部门与部门之间关系不顺、法与法之间不衔接的情况,这使得财务监督执法缺乏力度,甚至导致监督失效。在我国已有的财务监督法律中,忽略了一些对于财务监督工作实施的规范条文,对于财务管理部门划定的职责范围缺乏系统性,呈现出不完善的特征,没有明确规定被监督者不接受监督应负的法律责任,没有明确保障财务监督权落实的法律措施,这些都会降低财务监督工作的效果。
　　1.3 财务监督的覆盖范围不全面
　　我国的财务监督管理范围是对于我国行政机关、企事业单位或个人涉及的资金预算与收支过程。然而,我国的财务监督实践受到人为或其他多种因素的限制,导致财务监督工作范围较窄,只局限在财务管理中的某些资金或者是其中一个环节,这难以适应现阶段财务监督工作和我国经济发展的客观需要。表现在：一是重收轻支,即重视对财务收入的监督,忽视对财务支出的监督；二是重专项轻全面,即重视专项(如小金库)监督检查,而实际上很少进行全面的财务监督检查；三是重外部轻内部,即重视对资金使用部门的监督,却忽视对财务部门自身的监督。
　　1.4 财务监督主体职责不明确
　　从我国现行的财务监督体系来看,存在监督主体职责交叉、分工不明确的问题,没有形成监督合力。在实践中存在多头监督、重复监督的现象,降低了监督效率,淡化了监督的严肃性。例如财政部门、税务部门和审计部门,也包括监察机关,都是政府部门,实质上是政府授权其监督政府的工作部门或所属的企事业单位,这种模式导致了财政管理者与财务监督者两者身份的重叠,造成监督主体在行使职权中,与被监督对象利益趋同,而站在相同的立场上看待问题,致使监督所发现的问题被忽视,或者大事化小、小事化了,造成有些违法违纪问题重复出现屡禁不止的现象,这与监督主体职责不清,责任追究不力有很大关系。
　　2 财务监督的模式比较与国际经验
　　2.1 国际财务监督模式的比较
　　西方各国的财政(财务)监督体系,大致可以分为四种模式：立法监督模式、行政监督模式、司法监督模式和独立审计模式。相比之下,立法型、司法型、独立型三种监督模式强调议会以及独立于政府之外的审计机关对政府财政或单位财务活动的监督。行政监督模式与其他三种监督模式的区别主要表现在三个方面：第一,监督理念不同。立法型、司法型、独立型三种监督模式强调对财政或财务活动的监督,其实是强调民主监督,强调公众财政或财务的理念。而行政型监督模式强调的财政或财务监督是在部门或单位内部进行的,其实是把财政看做是政府的财政或财务,把决策权、监督权归于政府或单位,即国家财政和集体财务的理念。第二,权力配置不同。立法型、司法型、独立型三种监督模式,由于议会与政府、审计机关与政府都是相对独立的,因此监督是通过权力制约权力来实现的。而行政监督模式虽然也是靠权力制约来监督的,但由于监督者与被监督者最终都归于政府领导之下,这种赋予权力的同一性,致使监督者与被监督者并不能实现本质上的权力制约。第三,监督效果不同。立法型、司法型、独立型三种监督模式,由于议会和审计监督的独立性、权威性和法律性,财政(财务)活动在监督制约之下运行,监督效果比较好。而行政型监督模式,从根本上讲,财政(财务)权力并没有受到外部力量的有效制约,监督效果相对要差一些。
　　2.2 国外财务监督的主要经验
　　一是成立专门的监督委员会,其机构的权威性很高。委员会在财务监督中是事实上的监督主体,明确职责工作规范。为完成好所承担的各类任务,被赋予很大的权力：第一，质询权。委员会成员以口头或书面形式向监督对象提出问题,并要求回答。第二，调查权。可以针对某一问题展开特别调查。第三，否决权。委员会认为不合理的财务安排,可以予以否决。第四，弹劾权。当委员会发现管理者有犯罪或严重失职时,可以提出罢免或弹劾。由此可知财务监督的有效性来自法律的约束力。
　　二是具有比较完善的法规体系和规范的监督程序。在西方国家,在宪法作出规定的基础上,还普遍设有专门法,如预算法、年度拨款法、特别拨款法、财政条例等,对财务监督的规定更为具体。无论是财务管理还是财务监督,都有较完备的法律法规作依据,并且对财务收支的款项、时间、程序和方式都规定得很细,没有预算任何人无权动用资金。