2019撤县设市【“撤县设区”大限】

　　7月25日，是湖南长沙市望城区撤县设区整整一周年的日子。一年前的这一天，望城县从“远望城市”到长沙的“第六区”，发生了多方面的变化。　　不仅仅是在望城，在其他一些地方，近几年掀起了一股“撤县设区”的热潮。2009年财政部为全面推行省直管县设定了“时间表”。即在2012年年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直管县的财政改革。
　　在“省管县”试点背景之下，地级市“撤县并区”的步伐也在加速，某个角度来看，有着跑马圈地，争抢资源之势。
　　扭曲前行
　　市管县体制已经运行了近30年，在财政管理实行市管县过程中，往往出现“市吃县”现象的发生，随着经济发展的区域化，市管县对县域经济的发展制约日益凸显，城乡经济差距的问题也非常突出，为此中央一级开始推行省直管县的财政管理办法，调整了市与县的财政关系，确保了市与县的财政上相互独立。
　　业内人士表示，在推行省直管县后，的确在很多地方削减了市一级的财力。但刚推行省直管县时，由市一级向省级推荐直管哪些县，其后果是留给省直管的县，要么是比较偏远、要么是比较落后，给省直管县带来极大的财力压力。
　　“时间表”使得一些原本财政资金周转空间不大的市级财政更加困难，出于自身利益考虑，抢先在省直管县财政体制改革完成之前，将所辖的富裕县改为区，县并入市辖区，从而维持市级政府对县级政府、财政等方面权力的掌控，同时千方百计把贫困县踢出去。专家表示，盲目的撤县设区，容易造成土地等资源的浪费和市级“摊大饼”的现象。
　　另外，业内人士也表示，作为市管辖的一个区，市级为了自身的利益，一定会重新调整布局，比如原本是农业大县，可能按照市级的要求重新改造发展新产业，原有的产业布局将受到影响，对于县级发展就是一种扭曲。
　　但并非撤县设区都不合理。2011年6月21日湖南省的望城县成为长沙市第六区是撤县设区的成功案例。原望城县财政局局长，现长沙市雷锋区副区长姚建刚认为，望城撤县设区是一种双收益的最优选择。地理位置上，望城县三面环绕省会长沙，区位得天独厚。也正因为地缘优势，望城县农业占GDP的比重不高，反而工业发展非常发达。撤县之前，望城县已经是全国百强、中部十强、湖南省排名第二，并且县域经济排名还在不断进位。同时，经济的快速发展加速提高了望城县的城市化率，县里的居民生活与城区居民无异。实际上，望城县的大部分区域已经融入了长沙城区，这样高的城市化率又紧挨着长沙市，仍然称为县不是特别合适。
　　同时，撤县设区也是长沙市发展的需要。长沙城区总面积969.28平方公里，在全国省会城市中排名靠后。随着“泛珠三角”区域合作进一步加强，长沙明显有些“拥挤”，扩大城区势在必行，长沙选择了县域内以交通干道为依托的融城骨架，望城显然进入了长沙的“半小时经济圈”，可以说望城为长沙发展提供了坚实的载体，望城撤县设区后，长沙市总面积达到原城区面积的2倍。这种扩展城市发展空间正转化为加速长沙市经济发展的优势。
　　理顺财权事权
　　值得关注的是，无论是撤县设区，还是省直管县，遇到的最大难题就是，在财政体制上的省直管县，财政上县直接与省结算，但人事任命权等其他权限仍然保留在市里。
　　绵阳市财政局副局长、西南财经大学财政税务学院教授、博士生导师付志宇表示，这种体制使得市级对县级没有应有的与行政权匹配的财政权，这无疑会影响到市级行政管理权的实施以及市级对县域经济的支持力度和积极性，其实这与原来的市县级行政隶属关系并没有改变，县一级为了争取到一些大型项目，既要向省政府争取资金、政策，又要向市政府汇报工作，争取支持。由于没有其他体制的配合，使得县级处于两面为难的状况。这种财政层级间的“事权重心下移、财权重心上移”，造成县乡财政困难更为凸显。可以想象市级利用对县级的其他行政权力，比如干部人事权等变相阻碍省直管县的落实。
　　业内人士表示，许多市级政府经济活动和财务往来远远超出了本级财政收入，只要市仍旧管着县的“官帽子”，县在财政上与省之间的直接往来就难免遭遇“梗阻”，其独立性也就难免大打折扣。所以有县级官员已经说了，“我们怎么也翻不出人家的手掌心，其中关系微妙，只可意会。”
　　要治理这些问题，付志宇表示，目前各方面条件已经具备融入城市成为市级的一个区，撤县设区是应该的。但是否可以撤县设区，首先应该省级部门总体规划调整全省的结构布局，从顶层设计是否合适撤县设区。其次满足民政部的规定，从县级城市人口比例、版图大小等数字是否达成成为城市的指标，还有离市级的距离、产业布局等等综合考察县是否合适撤县设区。
　　在实践调研中付志宇发现，像四川这种有180多个县的大省，只有在省级层面上有一个统一的规划，对市和市之间、区和县之间进行布局才最合理。从市的角度看，市级更多地考虑自身的利益。比如，四川省德阳市，原来主要的产业在市区里，后来为了发展县一级经济把市级的一些大企业转移到什邡县，这样德阳市本级的财政收入必然减少。如果省直管县，要么撤县设区，要么市级将把大企业再转移回市区。付志宇表示，避免这种现象发生的关键在省级，省级应该有一个统一的筹划。
　　姚建刚表示，望城撤县设区后，中央给予了新政策，在服从全市总体规划的前提下，按照“一改三不改”的原则，即行政管理体制，财政管理体制和区域划分都不改，实行“城乡一体”的管理体制，享有县级管理权限，继续施行城乡统筹的发展战略。比如农业的优惠政策我们依然享有。
　　作为原望城县财政局局长，姚建刚说：“在财政方面，撤县设区后获得的财政资金比原来多了。改区后，增多了设施建设，长沙市给予我们优厚的财政补助。按国家规定，区一级政府可按增值税、营业税、收入税总和的7%提取城市建设税费，而作为县一级是没有这一税种的，也就没有设施建设补贴。按规定，区政府在提取城市建设税后交到市政府由市里统一安排。长沙市政府经济实力比较强，返还了较多资金支持我们的区级城市建设。城市建设将作为一个考核指标。有了制度、资金的双重保障，必将推动当地城市建设的发展。
　　望城撤县设区后，今年的GDP达到了600亿元，我们财政总收入可能要达到70亿元以上。2011年，雷锋区的财政收入是50.8亿元，我认为撤县设区后，雷锋区的增长速度会更快，因为长沙市为区提供了更加优惠的政策，原来享有的县级权限和政策还仍然有，因此撤县设区后，我们的经济发展比长沙市其他区增长更快一些。”
　　
　　量体裁衣
　　中国社会科学院城市发展与环境研究所城市规划研究室黄顺江表示，为了更好的发展核心城区，在没有大面积农田的前提下，建设城乡的空间连片是值得肯定，市级经济发展带动周边的县可以更快发展，这种情况撤县设区是合理的。但一些距离城市较远农田成片的地区就不是很合适。
　　从城市发展的角度看，城市发展要按照区域发展整体规划。例如，在法国巴黎有大巴黎、小巴黎之分，小巴黎是指巴黎的中心地区，巴黎近郊成为大巴黎，大巴黎各区财政和行政上相互独立，采用区域联盟的形式，随着巴黎城市的规模逐渐扩大，城市区域联合体的发展越加紧密，这种联盟也越显重要。为了促进城市发展，行政区共同商讨制定区域发展政策，由此推动了市场经济的规律发展，也减少了人为因素对区域发展的制约。
　　姚建刚也认为，撤县设区要具体情况具体分析，像望城撤县设区，有利于望城的发展。换句话说，望城的实际情况已经到了应撤县设区的程度，如果还以一个县的体制来进行管理，不转变为城市管理的理念，将会制约望城的发展，也将影响长沙市的发展。所以只有县级经济发展到一定程度后，才可以撤县设区，这点非常重要。如果县级没有发展达到市级经济要求，撤县设区就不够成熟，城乡差距过大将影响市级整体的经济发展。
　　专家认为，无论“撤县设区”、“县改市”还是“省管县”，其根本目的都是在城镇化过程中更好地利用当地的固有发展优势，释放地方自然、人文等各类资源的巨大潜力，使之成为本区域健康发展的有机力量，应该因地制宜、量体裁衣。