公共组织环境因素|公共组织的特征包括

公共组织的环境：政治与公共政策的影响

这一单元首先要说的是行政生态学，提起行政生态学(ecology of public administration)首先要介绍一下这门学科的集大成者弗雷德·W ·里格斯，美国著名行政学家。查阅资料之后发现他与中国还颇有渊源尤其是桂林。里格斯1917年出生于中国桂林，1934—1935年就读于金陵大学(今南京大学) ，1938年在美国伊利诺伊大学获得学士学位1914年在弗莱彻法律与外交学院获得硕士学位，1948年获得美国哥伦比亚大学政治学博士学位。里格斯的研究主要集中在比较行政学和发展行政学等领域，同时在人类学、社会学、心理学、经济学、法律等方面颇有造诣。在西方行政学的发展历程中，最早开始进行比较行政和生态行政研究的分别是戴尔(Robert E．Dahl) 教授和高斯(Gangs)教授，但最终由里格斯将比较行政学、行政生态学发展为系统的学科。

里格斯一生著述甚丰，出版于1961年的《行政生态学》是他最重要的代表作被引为典范式的生态行政学论著，也是行政生态学领域最重要的著作。书这本书从比较的角度，运用生态学的理论和方法，研究发展中国家的行政问题，从而创立了以生态学方法研究行政管理的新理论体系，在公共行政学领域产生了重要影响。

里格斯的研究主要集中在比较行政学和发展行政学等领域，特别体现在对传统西方社会语境所不认可的社会现象进行概念和术语的描述。在早期求学阶段，里格斯接受的国际关系和中国哲学方面的训练对他日后的研究产生了重要的影响。在金陵大学求学期间，里格斯曾学习比较宗教和逻辑这两门学科，他日后关于过渡社会公共行政的许多观点都来自于他对中国的研究。

在《行政生态学》一书中他认为，迄今为止人类的行政模式可以分为融合型的农业型行政模式、棱柱型的过渡型行政模式、绕射型的工业型行政模式三种模式。这三种模式反映不同社会形态的发展水平，因而能够适用和解释现代工业社会、传统社会和开发中社会国家的行政现象。

1、农业社会的行政模式——融合型行政模式

特点：（1 ）以农业生产力为经济基础；

（2 ）土地的分配与管理是政府的最重要事务；

（3 ）官僚的职位重于行政政策；

（4 ）家族与亲族主义的行政风范；

（5 ）世卿世禄制度；

（6 ）政治与行政不分，权力来源于君主，行政官吏在政治经济上都是特权阶层；

（7 ）政府与民众沟通少，同一阶级间交往也受空间限制；

（8 ）行政活动以地域或土地为基础，行政的主要问题是维持行政的一致和统一。

2、工业社会的行政模式——衍射型行政模式

特点：（1 ）自由经济或前苏联式的管制经济为经济基础；

（2 ）民众与政府关系密切，有影响政府决策的渠道；

（3 ）平等主义的行政风范，成就导向与对事不对人的原则；

（4 ）高度的社会流动，发达的沟通渠道；

（5 ）政府职能明确，各行政机构分工精细，各司其职，讲求行政效率与科学性；

（6 ）行政的主要问题是谋求专业化基础上的协调与统一。

3、过渡社会的行政模式——棱柱型行政模式

特点：（1）异质性：

一个社会在同一时间里，同时存在着不同的制度、行为与观点，而多元社会、多元经济、多元价值导致公共行政的多元性也即异质性特点；

（2）重叠性：指行政机构的重叠现象，即行政机构不一定产生其应当功能。

行政行为往往受非行政标准所主宰，而非由行政标准决定；

行政任务往往由非行政机构来完成；

（3）形式主义：指政府所制定的政策和法令不能付诸实施，形同虚设，徒有虚名。

危害：造成行政权威合法性危机；

损害行政行为的效率和品质；

行政政治化；

成就取向有限，专为文凭而考试；

行政问题是效率低下。

里格斯在行政生态学的另一个贡献是他指出了影响行政生态的主要五个要素。影响行政的生态要素

是多种多样的，但他认为最主要有5个要素，即经济要素、社会要素、沟通网、符号系统和政治构架。经济要素是影响一国行政的第一位要素，认为一国的行政模式基本上由该国的经济结构所决定的。他把社会经济结构依社会类型分为三种：传统的农业社会中的“互惠一重配”结构，过渡型社会中的“集市一有限市场”结构与现代工业社会中的“市场——企业”结构。这三种经济结构的市场化程度不同因此对行政所造成的影响也就不同。市场化程度越高，行政管理中受传统事物制约的程度就越低。第二个要素是社会要素，主要指各种社会组织。一类是以血缘关系为纽带结成的自然团体，如家庭、家

族；另一类是以利益关系为纽带结成的人为团体，如教会、政党、工会、商会等。第三个要素是沟通网，包括社会的文化水平、使用语言的状况、社会舆论的力量，以及通讯和交通的状况等使整个社会互相“沟通”的手段，它对该国的公共行政也发生重要影响。一个社会的沟通水平高，则容易在更多的问题上更快地达成共识。反之，政府在行政过程中就面临着比较多的不同意见和麻烦。第四个要素是符号系统，即社会政治符号系统，包括政治神话、政治法则和政治典章等。第五个要素是政治构架，政治与行政应是相对分离的，政治是决定政策的过程，行政是执行政策的过程，政治与行政实际上存在着一种“功能依存关系”，这种依存关系决定了政治构架也是影响行政生态的一个重要因素。这五种要素之间不是互相孤立的，而是交叉作用、互相影响的，因此，在实际考察中情形是错综复杂的，既要注意单个分析这些重要因素，又要注意到彼此之间的互动性。

环境概括地讲是指包围着某一中心的事物或环境，以及影响中心事物发展变化的原因的总和。任何一个系统都是与一定的环境联系在一起的，环境虽然不是系统的要素，但却对系统用要素的质量、结构、目标、功能有着直接的影响，环境是系统的生存状况、发展方向以及运动方式的动因。

公共组织环境是所有能够直接或间接对公共组织存在与发展产生影响的内外客观因素的总和。构成公共组织环境的客观因素比较多，小到一个人的生理心理状况，大到整个社会、整个世界的客观存在，呈现出不同的特色。

公共组织环境是复杂的。从不同的角度，根据不同的标准，可以将其分成不同的类型：1、从总体范围、规模和层次上分，可分为宏观环境、中观环境和微观环境；2、从环境的内容和性质上分，可以分为自然环境和人文环境；3、从管辖区域上分，可以分为国内环境和国际环境；4、从环境对公共组织的作用效果上分，可以分为良性环境和恶性环境。

理解公共组织环境必须把握其特点，这是我们分析公共组织环境的基础。概括来说，公共组织环境具有以下特点：1、公共组织环境要素的复杂性。公共组织环境的要素很多，这些要素小到一个人的生理、心理状况，大到整个社会整个世界的客观存在，呈现出不同的特色。公共组织环境可以具有多种不同的形态：有物质的、有精神的、有有形的、有无形的、有国内的，如本国经济发展状况；也有际的等等；2、公共组织环境与公共组织之间的联系具有多样性。公共组织环境因素众多，这些因素与公共组

织之间有着不同的联系：在与公共组织发生作用的环境要素中，有些要素占有优势地位，它们对公共组织起影响和制约作用，而公共组织则对它们的影响力较小，这些要素我们可以称之为“独立素”或“策略要素”。另外，有些环境要素在与公共组织的联系中，居次要地位，主要受公共组织的影响和制约，我们将这种要素称为“依赖要素”或“临变要素”。还有一种要素，与公共组织之间发生联系时，很难弄清究竟是哪一方处于主动和优势地位，哪一方处于被动和劣势地位，双方之间是相互影响的关系。这些要素可以称为“相互要素”；3、公共组织环境的具体性和差异性。公共组织环境是与公共组织相对而言的。常说的公共组织环境，总是某一具体的公共组织的环境；离开了具体的公共组织，就无所谓公共组织环境。这就是公共组织环境的具体性。因而研究和讨论公共组织环境，必须以具体的公共组织为基础。从具体性看，每个公共组织所处的环境都是不一样的，正是这些差异才造成了各个国家、地区、和时代的公共组织的多样风格。

公共组织的外部环境是指出于公共组织边界以外、直接或间接地对其施加各种影响的所有因素的总称。在公共组织外部环境中，政治、经济、文化、技术和公共舆论环境是最重要的环境构成因素。1、政治环境的基本要素主要包括政治体制、政治权力、国家结构、政府机构、政治制度、公共政策等方面。1政治体制确定了公共组织在社会政治生活中的地位和作用；2政治权力划分赋予公共组织或多或少的影响力和约束性，并勾勒出不同组织间的政治关系；3国家结构形式决定了各类公共组织的活动范围；4政府机构的设立意味着行政组织拥有超越其他公共组织的权力，在组织生态圈中属于强者；5政党制度使部分公共组织能够以强有力的集体行动参与公共决策；6公共政策是公共组织政治活动的结果，也是公共组织施加影响的工具。2、经济环境的基本要素主要包括经济体制、经济利益、经济实力、产业结构等方面。(1)经济体制决定公共组织的行为方式。 (2)经济利益决定公共组织目标。 (3)经济实力为公共组织提供权力来源。 (4)产业结构影响公共组织的发展。3、文化环境的基本要素主要包括认知水平、价值观、意识形态、行为规范、道德传统等方面。 (1)认知水平决定公共组织对公共问题的确定和处理问题的方式；(2)价值观左右公共组织对待社会事务的态度；(3)意识形态使公共组织的政治、经济利益目标更加鲜明；(4)行为规范决定公共组织如何与其他组织以合法合理的方式进行沟通交流；(5)道德传统使公共组织能够不依靠国家强制力而自愿扮演特定社会角色，发挥角色功能。4、技术环境的基本要素是经验技术、实体技术与知识技术。在今天，信息技术的发展则从多个方面影响着公共组织的结构和行为，技术环境在组织环境系统中的地位达到前所未及的高度。 (1)信息技术的应用使组织结构模式呈现“扁平化”的趋向。(2)计算机网络的出现使公共组织管理方式发生了变化，科层制的上级控制管理正逐步转向下级自我管理。(3)信息技术以及其他新技术的运用，改变了组织运作的物质依靠条件，组织过程得到缩短，组织效率大幅提升，适应性不断增强。(4)技术开发与创新的内在动力使组织内部分化出专门进行技术创新的新部门，创新、追求卓越成为组织管理者的职责。5、公共舆论环境的因素渗透于上

述各种环境因素之中，并形成了相对独立的公共舆论环境。公共舆论有时在很大程度上左右着公共组织的目标和行为。由于公共舆论的这种重要性，许多政府组织不得不重视与媒体的关系和公共关系宣传战略。

环境不仅是公共组织建立的客观基础，而且是它生存和发展的必要条件，环境是与公共组织联系在一起的，并时刻制约着公共组织的活动。环境对公共组织有着巨大的影响作用，它能威胁公共组织的生存和稳定，也能促进公共组织的发展和进步。公共组织对环境变化的适应能力如何，关系到该组织的生存、稳定和发展，关系到管理目标能否实现。只有对环境有及时的认识、理解并有较强反应能力和适应能力的公共组织，才能获得发展、取得成功。建立公共组织，除了需要重视系统的基本构成要素和系统的整体功能外，对环境因素也必须作充分的估计和考虑。

具体地说，环境对公共组织的制约表现为：

(1)稳定的环境是公共组织发挥正常功能的前提。因为外部环境的强烈动荡必然要求公共组织作出相应的反应，从而影响管理活动的正常进行。但是环境因素每时每刻都在发生变化，特别是在现代条件下，因此，环境的稳定性是相对的，不稳定性则是绝对的。公共组织要想得到生存和发展，必须具有一定的弹性或可塑性，必须对环境具有较强的适应能力。

(2)环境是公共组织生存和发展的必要条件。有利的环境条件能够促进管理要素的素质提高，能够促进公共组织结构的完善和功能的充分发挥，能够促进管理效能的提高，从而促进整个公共组织的发展、加速管理目标的实现。

(3)环境制约着公共组织的活动方向和内容。环境是人们活动的现实条件，人的一切活动都不能脱离这个条件，人们从事任何活动，要想取得成功，就必须因地制宜、因时制宜、因人制宜。也就是说，公共组织应根据环境的情况来调整自己，时时保证管理活动的方向和内容与环境的状况相协调。

(4)环境对管理过程具有巨大的影响作用。环境可以促进管理活动的开展，加快管理过程；也可以阻碍管理活动的运行，延缓管理过程，甚至使管理活动完全中止。举例来说，我国沿海地区与内地区域经济发展的有严重反差这是因为：自然条件和社会条件、人们的商品观念和市场意识、组织成员的工作态度以及对外开放程度都对管理过程有着重要的影响作用，制约着组织目标的确立与实现。凡是环境条件优越的公共组织，其管理活动的开展必然顺利，其管理效益也必然较好。

环境对公共组织产生影响，有时甚至起着决定性作用，但这并非意味着公共组织就是消极的、被动的。实际上，公共组织在适应环境的同时，又积极地利用和改造环境。公共组织存在和发展的全部价值就在于它在适应环境的基础上，积极地促进其赖以建立的经济基础和国家政权的巩固和发展，在于它对环境的能动的改造。

公共组织对环境的改造，首先是在适应环境的基础上进行的。具体地说，公共组织首先是根据环境

对其行为、对其内部的有关方面进行调整、改变、修订、增加，以指导和引导整个环境的发展。

公共组织对环境的改造可以分为积极型和消极型两种基本形态。二者间的主要差别在于公共组织对环境的反应状况和主动程度，这种差异的产生主要在于不同的公共组织系统构造。对于封闭型的公共组织系统，由于组织系统本身与环境相互分离，其活动方式主要是依靠其自身所享有的垄断地位，通过掌握的国家权力把公共组织行为强加给环境，而对环境的种种反应漠不关心。而开放型的公共组织系统，由于组织系统与环境之间始终保持着有机的动态关系，它们之间具有充分的交流；组织系统对环境的种种反应十分敏感，其活动方式是充分吸收环境中的各种信息，通过自身的转换，满足环境的各种要求，以保持与环境之间的动态平衡关系。公共组织系统应该是开放型的，只有不断扩大公共组织系统的信息源，不断以外界的需求和变化调节公共组织系统的行为，才能增强公共组织系统对环境的调控能力。

公共组织与环境的辩证关系是相互作用、相互平衡的，公共组织系统应该是开放有序的，而不是封闭无序的。认真研究公共组织与环境两者之间的关系，可以帮助我们更好地找寻组织运行的规律。