[城市经营的若干问题辨析]城市经营

　　摘要：“城市经营”一词曾广受争议，人们对其内涵的理解也莫衷一是。本文在梳理现有研究成果的基础上，对城市经营的目标、主体与对象、层面与方式，城市经营与城市规划、城市管制的关系进行了讨论。本文认为，城市经营的终极目标应当是提高居民福利水平和幸福指数；根据层面的不同，城市经营有不同的主体、对象和方式，其前提是要做好城市规划，关键是城市管治水平的提高。
　　关键词：城市经营；城市规划；城市管治
　　中图分类号：F299.2
　　城市经营，正如其英文urban management的本意一样，首先是一个管理学概念，需要系统考察其目标、主体与对象、实现方式；同时，城市经营又是一个经济学概念，在考虑其实现方式时要考虑成本与收益，考虑参与者的参与约束和激励相容约束；最后，城市经营还是一个政治学概念，需要在城市政府善治下才能实现其价值和意义。
　　一、城市经营的目标
　　中国的城市经营分别经历了为城市基础设施融资、提高城市自身价值和提升城市竞争力的三个阶段。而城市竞争力之说，似乎正在得到越来越多的认可（如仇保兴，2001；张京祥、朱喜刚和刘荣增，2002；黄璐，2004；等等）①。可以理解，对城市竞争力的推崇和追求有其理论和实践根源。在理论上，以Tiebout （1956）的地方支出的纯理论模型和Breton (1996)的竞争性政府理论为代表。二者共同的观点是：只要经济要素（投资、人口等）和资源在各个城市或社区间能自由流动，政府之间就会产生竞争，而这种“用脚投票”的竞争机制会迫使城市政府改进效率、提高城市竞争力。②在实践中，中国各地区之间的竞争也迫使作为经济主体的城市政府不断强化竞争意识，其作为独立的利益主体和竞争主体的地位在不断强化。再加上城市政府官员基于经济绩效（GDP和财政收入）的考核晋升机制（周黎安，2004），将城市经营的目标确定为增强城市竞争力就不足为奇了。
　　但是，需要指出的是，GDP和财政收入的增长只能说明经济总量和政府可支配资源的扩张，而未必会带来城市居民整体福利的增加，有时甚至是以牺牲居民福利的代价来换取。因此，对城市竞争力的追求也不能被推至极致，成为城市经营追求的终极目标。事实上，中国各地区之间的激烈竞争已经导致严重的负面效应，如重复建设（沈立人、戴园晨，1990）、地方保护主义（周黎安，2004）、扭曲的财政收支行为（聂辉华，2006），甚至地方政府与当地企业合谋（聂辉华和李金波，2006），在追求GDP增长的同时罔顾安全生产和环境保护，以致事故频发、环境污染，等等。因此，那种简单的把城市看作是公司，单纯强调城市竞争力的观点并不可取。城市经营应当有更高层次的追求。当代城市管理和政府再造运动的实践表明，城市管理（经营）的根本目的是为了发展，为了提高居民的福利程度和幸福水平 （褚大建、刘冬华，2005）。洪银兴和周诚君（2003）指出，从城市经营的目的、过程和效果等方面全面界定城市经营的内涵，必须要考虑到与城市功能相关的现代城市的基本特征，即最佳的人居环境、最佳的市场环境、最佳的投资和创业环境、最佳的生态环境。按此要求，城市经济的内容或目标涉及三个方面：一是提高城市资源的价值，二是提高城市竞争力，三是在人口、资源和环境方面提高城市可持续发展能力。换言之，以人为本、注重全面协调可持续的城市发展理念应当成为城市经营的重要目标。因此，总结起来，城市经营的目标应当有四个层次：一是为基础设施融资；二是实现城市价值最大化；三是增强城市竞争力；四是提高居民福利程度和幸福水平，实现可持续发展。在实践中，城市政府应当统筹兼顾，既要考虑解决融资难题，也要着眼长远，关注民生和居民福利。
　　二、城市经营的主体和对象
　　关于城市经营的主体，一直有一些争论，主要有经营主体多元论和经营主体一元论。经营主体多元论的看法是：政府是城市经营的主导者，企业是城市经营的参与主体，全体市民是城市经营的决定力量。比如，仇保兴（2001）认为，当前经营城市的主体已经从城市政府转向政府与民众的综合体。“原来一直认为城市政府是经营城市的惟一主体，但是城市是全体市民的城市，所以经营城市的主体也应该是城市的市民、企业、社会团体和各级政府，实际上是这样一个综合体作为经营的主体。在经营城市的过程中，有许多领域应该让位给企业和市民去经营。政府应该采取一些引导性的规划和政策，来调动各个经营主体的积极性，才能搞好城市经营。”而经营主体一元论则认为城市政府是城市经营的唯一主体。比如，王振有（2004）强调：城市与城市项目是不同的，企业和公众可以是城市项目的经营主体，但不是城市经营的主体。而且，由于城市经营与企业经营在对象、成果、目标和原则、方式等方面存在诸多差异，因而作为法律授权的城市管理机构，城市政府是城市经营的唯一主体。企事业单位、非政府或非营利组织以及作为个体和整体的社会公众，他们虽然都可以是城市建设与管理的参与者，但由于他们不具有对城市经营客体的资源配置权，无法有效配置城市中的垄断性和公共产品属性资产（资源），不能成为城市的主体。笔者认为，这两种观点其实并无根本对立，只是针对不同的层面而已。如果把城市经营分为战略层面和运作层面的话，经营主体一元论是从战略的层面强调城市政府对于城市经营的主导甚至独占地位。的确，在战略层面，唯有政府有这种能力、视野甚至是义务来进行宏观的战略经营，如对城市发展战略、城市空间规划的制定和实施，等等。而在运作层面，城市政府本身则是众多参与主体中的一员，其角色在于引导和规范其他主体的行为，以达到增进公共利益的目的。因此，笔者认为，城市经营的主体在战略层面上是城市政府，而在运作层面上则是包括了政府、企事业单位、非政府或非营利组织以及作为个体和整体的社会公众在内的多元综合体。
　　关于城市经营的对象或范围，也有不同的看法。如仇保兴（2001）认为，城市经营的维度已从单一的基础设施的投融资扩展到影响城市竞争力的所有项目，范围已从城市的内部资源配置转向更大区域范围内的资源配置。周建瑜（2005）认为，凡是城市所拥有的可以资本化、资产化的资源，不管是物质还是精神的，有形的还是无形的，只要当它有利于盘活城市这一最大的国有资产，实现经济社会可持续发展，都可以是城市经营的范围。陈岩松（2008）根据不同的分类标准，将城市经营的对象（客体）分为不同类型：如按照城市资产的类型，可分为有形资产和无形资产。有形资产包括土地、城市基础设施等；无形资产包括城市形象、城市品牌、知名度等。按城市资产属性，可分为经营性资产（如土地、房屋）、准经营性资产（如供水、供气、垃圾处理）和非经营性资产（如道路、绿地）。经营性资产和准经营性资产是城市经营的客体（对象）。按地域单元划分，可分为区域经营（包括新区、旧区等）、城市整体、具体项目等。笔者认为，上述描述和划分基本涵盖了城市经营的对象，但笔者更认可仇保兴的看法，城市经营在维度和范围上突破了两个概念：一是突破了传统的资源观，即城市经营的对象不限于各种有形或无形的资源，城市的产业集聚、投资环境、创新能力都将是城市经营的对象；二是突破了流行的营利观，即即使是非经营性的道路和绿地也可以是城市经营的对象，因为它们关系到城市的环境，而环境关乎城市竞争力和居民福利。因此，在考虑城市经营的对象时，视野要更加开阔些，思路要更加灵活些。