政府融资有风险吗_融资平台治理大拐点袭来

　　浙江省桐庐县国有资产投资经营有限公司的董事长、总经理、董事和监事分别由当地政府部门的财政局局长、原县政府办副主任、发改局局长、建设局局长、国土资源局局长、监察局副局长、审计局副局长等政府公职人员兼任，引起公众广泛质疑。2012年6月，桐庐县委决定对在国投公司兼任董事、监事和经营管理人员的所有公务员全部予以清理。这并非孤例，地方投融资平台的公司治理问题远不止这些。
　　随着宏观环境不断微调，加之地方政府对平台的期望日益增长，近期平台在发展中出现了四大趋势：其一，政府与平台在新形势下重新磨合，逐步实现政府－平台－市场三者之间新的均衡；第二，强者愈强，资产进一步向有作为的平台集中，资产种类从以往的城建资产扩大到城市资产；其三，平台数量不减反增，区县政府纷纷设立相应的平台；第四，大量与资本市场接触紧密且为城市发展做出较大贡献的平台自觉开始全面转型，包括战略、管控、组织结构及人力资源等方面。截至今年3月底，共有399家平台公开发行企业债512只，累计融资逾6700亿元；今年一季度，企业债发行97只，其中城投债为71只，占比73%。投融资企业发债需要满足的条件中，一般来说总资产和净资产分别需达到100亿与25亿，对一个地级市来说，就需要整合大量的国资，其中必然涉及政府部门、利益格局、企业管理方式的转型。
　　平台在新环境中要着力打造两大核心竞争能力——资源整合能力和资源运作能力，即“平台从政府获得资源注入及支持的能力”和“对获得的资源资产进行市场化运作、变现及杠杆化的能力”。这需通过“四化”转型，即定位多元化、经营规模化、业务板块化、管控集团化。相当数量的平台正从以往关注较为宏观的战略，开始逐步重视战略转型的落地与操作，也就是业务体系构建及管控体系的优化，而要实现这一点，最根本之处在于理顺平台的治理与组织架构——这意味着，平台治理的大拐点即将到来，而这需要精心的制度设计。
　　身陷治理困境
　　平台成立之初，其作用主要是投资、融资以及城市基础设施建设管理，此间平台大多依附于政府财政或建委等职能部门，由其进行直接管理，本身并没有公司治理结构设计，主要通过行政手段进行领导。
　　2009年，央行和银监会发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。这一政策被视为平台发展的认可和极大鼓励。平台自此进入飞速发展的第二阶段，数量呈几何级数增长，规模迅速膨胀，单个平台的资产额从原来几亿快速突破至几十亿甚至几百亿，职能也从单一的服务政府公益性项目建设发展到公益与经营业务齐头并进。据报道，目前全国平台超过8000家，2009年设立的平台数量相当于前20年的总和。2008年初，全国平台总负债1万亿，但到2009年中达5.26万亿。
　　政府为更好地协调平台所承担的各项任务，加强管理，一些市长或副市长挂职兼任平台董事长，如湖北襄阳、内蒙古通辽；或成立相关投融资决策委员会，市政府主要负责人担任委员会主任，如安徽芜湖、江苏盐城等。在地方政府领导直管形态下，平台大多成长为独立法人，作为独立运营主体存在，降低了对主管部门的依赖，一定限度摆脱了体制机制的障碍。
　　目前，平台的发展开始进入第三阶段，着力于构建规范有效的治理结构。从发展趋势看，平台将逐步按照市场化规则的要求规范自身运作：对内，承担市政府投融资项目的职能；对外，则以独立的公司法人身份进行市场化运营，建立完善的国有独资或国有控股公司治理结构，由出资人按照规范构建起权力分立制衡、能有效沟通企业与政府关系的治理结构。
　　然而，平台治理结构眼下存在两大突出问题。
　　在治理方面，很多平台的治理结构不完善，它们往往缺乏董事会、监事会或者两者没有发挥应有的作用。董事一般是政府及各职能部门的官员，他们对平台的业务与日常管理缺乏理解、无暇兼顾，不具备决策重大事项的能力，也无法对经理层起到有效的激励与约束。目前绝大多数董事长都是坐班的，又没有外部董事，在这种情况下，如何确定董事长和总经理的权限分隔，以制度化形式减小权限的摆动弹性？此外，如何处理建立规范董事会制度与发挥企业党组织政治核心作用的关系？这些都构成了挑战。
　　在组织结构方面，一般来说，企业的组织结构起到明确分工、相互协调的作用，更为重要的是，良好的组织结构将提升每一位员工的积极性，起到激励正面、约束负面的作用，是现代企业制度的主要内容之一。然而，平台远远没有达到此目的。办事拖沓、权责不明、缺乏绩效考核等等，都对平台的组织结构提出了拷问。
　　向H型、M型突围
　　结合平台的发展阶段，平台组织结构目前可以分为四个类型。
　　第一类平台公司为事业体制，隶属于政府某一职能部门，基本未进行市场化运作，主要存在于中西部地区。目前，该类城投较少，多见于县级平台，如河南、山西、陕西等，一般作为发改委、建设局、财政局或国土局的下属机构或由上述机构实行代管。
　　第二类平台公司通过土地运作及资产划拨，整合了一定的城市资源，业务主要集中于土地一级开发、基础设施项目建设以及其他城建衍生资源。这类平台公司的业务由职能部门直接运作，无子公司或子公司实质上是作为项目部而非独立法人进行运作，组织结构为U型（见下图），常见于西部地级平台公司。
　　
　　第三类平台公司，一方面，随着业务发展及管理成熟，业务逐渐由总部下移至子公司；另一方面，因资本市场特别是城投债发行需要，更多的子公司被并入公司，逐渐形成母子架构，但业务发展呈现自发性与被动性，缺乏战略层面的业务整合。大部分中西部地级平台目前正处于此阶段。如湖南岳阳、内蒙古鄂尔多斯、江西赣州等。
　　第四类平台公司对公益性项目、经营性项目和准经营性项目建立区分机制，形成几大核心业务板块，总部主要负责战略投资、产业监控、资源整合、人才培育与服务支持，各业务板块分别由不同的子集团进行专业化经营管理，归属子集团的子或孙公司为业务运作单元，是成本中心。其组织结构为H型（见下图），如天津泰达集团、武汉城投集团、南京城建集团等。